VII SA/Wa 1667/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [....] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) - przekazał [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa wniosek A.T. z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie kwalifikacji zawodowych w budownictwie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż A. T. wnioskiem z dnia 17 lutego 2010r. zwrócił się do Wojewody [...] o wyjaśnienia, dotyczące kwalifikacji zawodowych w budownictwie. W ocenie Wojewody [....] wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące przeprowadzania egzaminów oraz potwierdzenia kwalifikacji osób do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, pozostają w kompetencji organów samorządu zawodowego architektów lub inżynierów budownictwa. Zgodnie z art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 200lr. Nr 5 poz. 42 z późn. zm.), organem w sprawie jest [....] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [....] z dnia [....] maja 2010 r. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Stosownie do przepisu art. 65 § 1 w związku z art. 63 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie), jest niewłaściwy w sprawie, obowiązany jest do niezwłocznego przekazania w/w podania do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Fakt przekazania pisma na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. ma na celu przesłanie sprawy organowi posiadającemu uprawnienia do podjęcia przypisanych prawem działań oraz jej merytorycznego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Należy zauważyć, że przestrzeganie z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym nie tylko z przepisu art. 19 k.p.a. ale także z ukształtowanego systemu zasad porządku prawnego. Przed podjęciem działań merytorycznych w związku z otrzymaną korespondencją organ administracji publicznej obowiązany jest przez prawo do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do rozpatrzenia danej sprawy. Natomiast w świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 6 czerwca 2010 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [....]maja 2010r. przekazujące [....] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa celem załatwienia zgodnie z właściwością wniosek skarżącego z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie wyjaśnienia zakresu uprawnień budowlanych. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Polska Izba Inżynierów Budownictwa realizując obowiązki nałożone ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) w przypadkach wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wydaje opinie na temat zakresu obowiązywania tych uprawnień lub na żądanie uprawnionej strony postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Polska Izba Inżynierów Budownictwa będąc następcą prawnym organów administracji publicznej w przedmiocie nadawania uprawnień budowlanych jest uprawniona i jedynie właściwa do wydawania postanowień w odniesieniu do uprawnień wydanych przez swoje organy, jak i organy uprawnione poprzednio. Postępowanie w sprawie wyjaśnienia w drodze postanowienia treści decyzji wszczyna się na żądanie strony, która jest osobą fizyczną legitymującą się decyzją budzącą wątpliwości. Wyjaśnienie powyższe może być dokonane w każdym czasie, co oznacza, że Izba jest właściwa również w odniesieniu do decyzji wydanych przez organy administracji publicznej na podstawie aktów prawnych poprzednio obowiązujących. Organem uprawnionym do dokonywania wyjaśnień w I instancji jest właściwa miejscowo okręgowa komisja kwalifikacyjna okręgowej izby inżynierów budownictwa. Natomiast organem II instancji jest Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, do której przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez okręgową izbę kwalifikacyjną. W ocenie organu, właściwym do rozpatrzenia wniosku A. T. dotyczącego wyjaśnienia zakresu uprawnień budowlanych jest właściwa miejscowo okręgowa izba inżynierów budownictwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010r. złożył A. T. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, iż Polska Izba Inżynierów Budownictwa ma ustawowy obowiązek oceniania i wypowiadania się w sprawie uprawnień budowlanych jedynie w zakresie osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3-5 (art. 8. Dz.U. 2001, nr 5, poz. 42), skarżący zaś nie jest członkiem izb urbanistów. W jego ocenie powoływanie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ustawę o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów jest oczywistym błędem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że dotknięte jest ono wadą nieważności albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do treści art. 88 § 1: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. 2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem właściwym w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego". Natomiast art. 88a Prawa budowlanego określa zadania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż m.in. pełni on funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego zarówno w zakresie administracji architektoniczno - budowlanej jak i nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór- nad działalnością tych organów. A zatem do właściwości tego organu należy rozpoznawanie środków odwoławczych (zażaleń, odwołań) od rozstrzygnięć wydawanych zarówno przez wojewodów (jako organów architektoniczno - budowlanych) jak i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (jako organów nadzoru budowlanego). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody, który przekazał pismo skarżącego do rozpoznania [...] Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa. W tej sytuacji zgodnie z wyżej wskazaną kompetencją zawartą w art. 88a Prawa budowlanego właściwym organem, do rozpoznania środków zaskarżenia będzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji od rozstrzygnięć wojewody. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że zaskarżone orzeczenie to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym to jest wydane w oparciu li tylko o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może bowiem ujść uwadze, że ustalenie właściwości organów nastąpiło w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Reasumując - organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. - w okolicznościach niniejszej sprawy - jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji a zatem przez organ niewłaściwy. Organ, któremu przekazano sprawę do rozpoznania nie jest zwolniony od badania z urzędu swojej właściwości. W przypadku stwierdzenia, że nie jest organem właściwym tj., że postanowienie o przekazaniu jest wadliwe, może wszcząć spór kompetencyjny lub doprowadzić do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał zażalenie mimo braku po jego stronie właściwości rzeczowej a zatem postanowienie to dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważne - albowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa - jest także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2010r., mocą którego organ ten przekazał zażalenie skarżącego Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wg właściwości. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem tego organu zawartym w uzasadnieniu postanowienia, że właściwość organu w niniejszej sprawie należy ustalić uwzględniając funkcję wojewody jako organu administracji publicznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści art. 19 k.p.a. właściwość organu ustala się - w pierwszej kolejności -wg przepisów o zakresie jego działania. A zatem skoro przepisy ustawy Prawo budowlane określają w sposób szczególny właściwość rzeczową i funkcjonalną organów nie ma podstaw do stosowania innych rozwiązań. Nie można wszak zapominać, że zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą w prawie polskim rozwiązania zawarte w przepisach szczególnych mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami ogólnymi. Reasumując: Sąd uznał, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[....] lipca 2010r. zostało wydane z naruszeniem art. 65 §1 kpa w zw. z art. 88a Prawa budowlanego k.p.a. a naruszenie to miało charakter rażący. W konsekwencji należało go wyeliminować z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy jako przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów skargi. Dopiero ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ pozwoli Sądowi ocenić merytorycznie legalność rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.