VII SA/Wa 1667/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. M.kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. (dalej: skarżąca) jest czynność Prezydenta [...] , polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...] . Czynność ta, o której skarżąca dowiedziała się z pisma organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], podjęta została w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...]. Odpowiadając na to wystąpienie, Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] , wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) opłata ta stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym albowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: "o.p."). Na podstawie wyżej powołanych przepisów Prezydent uznał, że pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Przepisy tego działu mają zastosowanie do przedmiotowej sprawy, gdyż wynika to z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot zgodnie z art. 79 § 2 o.p. wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Na podstawie art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Organ podkreślił, że w przypadku ww. pojazdu opłata wniesiona została w dniu [...] września 2004 r., bieg terminu przedawnienia rozpoczął się [...] grudnia 2004 r. i upłynął w dniu [...] grudnia 2009 r. Termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu. Po jego upływie nie może być wszczęte ani prowadzone postępowanie administracyjne. Wskazane pismo organu zostało doręczone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. (data nadania: [...] maja 2016 r.), skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o ww. numerze rejestracyjnym. Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (doręczonym stronie w dniu [...]maja 2016 r.), podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W skardze do Sądu na czynność organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącej zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nr rejestracyjny [...] w kwocie 425 zł oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 67 ustawy o finansach publicznych nie ma zastosowania do opłaty, której dotyczy niniejsza sprawa. Co za tym idzie, nie mają do niej zastosowania również przepisy o przedawnieniu należności po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Roszczenie dochodzone przez skarżącą przedawnia się więc na zasadach ogólnych, z tym że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem, z którym dochodzenie należności w określonej wysokości przez skarżącą było możliwe, a zatem od dnia [...] kwietnia 2006 r. i upływał z dniem [...] kwietnia 2016 r. a zatem przed dniem złożenia wniosku o zwrot nadpłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi, wskazując na jej niedopuszczalność, z uwagi na niedochowanie 14-dniowego terminu określonego w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (tj. kwoty 425 zł). Czynność ta odnosiła się do pojazdu o nr rej. [...] , a opłata uiszczona przez skarżącą za wydanie karty tego pojazdu, poniesiona została w dniu [...] września 2004 r. w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Poza sporem pozostaje, iż rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego, co potwierdza treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi zbadać trzeba zasadność stanowiska organu o niezachowaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Dokonując analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku organu powyższy wymóg został przez skarżącą zachowany. Ze znajdującego się w aktach sprawy duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] , wynika bowiem, iż pierwsze awizo zostało wystawione w dniu 25 kwietnia 2016 r., a ww. pismo zostało odebrane przez M. M. (pełnoletniego domownika) w dniu [...] kwietnia 2016 r. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jeżeli adresat odbierze pismo przed upływem czternastego dnia od daty wystawienia pierwszego awizo, to wówczas datą doręczenia jest faktyczna data odebrania tego pisma (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 1971 r., III CZP 10/71, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2001 r., I PZ 83/00). Skoro zatem doręczenie negatywnej odpowiedzi organu nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2016 r., a skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 13 maja 2016 r., to zachowała 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, w terminie 30 dni, skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentacji pełnomocnika organu zawartej w odpowiedzi na skargę, mającej wskazywać na niezachowanie wyżej opisanego 14-dniowego terminu. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu określony został wprost w treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Istotne jest jednak, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność powyższego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze, w świetle wywodów zawartych w cytowanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Odnosząc się zaś do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kwestii dotyczącej ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału, wskazać należy, że jest ona nieistotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od początku jego obowiązywania był bowiem niekonstytucyjny i wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, dlatego zbędne jest odnoszenie się do argumentacji dotyczącej skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy również uznać argument pełnomocnika organu, że w dniu pobierania od skarżącej opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wobec powyższego, organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Słusznie także upatruje skarżąca niezgodność opłaty za wydanie karty pojazdu z prawem wspólnotowym, co dodatkowo potwierdza stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu. Art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P. K. przeciwko Gminie Miasta [...] (C - 134/07, publ. LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ powinien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności odstąpić od zastosowania - sprzecznego z ustawą, Konstytucją RP i prawem wspólnotowym - przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. i zwrócić skarżącej nienależnie pobraną opłatę za kartę pojazdu. Należy przy tym podnieść, iż po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, a - co istotne - rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) .