VII SA/Wa 1668/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] wydanym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] - w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla J. P. pozwolenia na budowę grobli ziemnej z narzutem kamiennym na jeziorze [...] (działka nr [...]) przy działce nr [...], na wysokości działki nr [...] w miejscowości N., gmina R., powiat P. - do czasu rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wybudowania ww. obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, iż grobla ziemna z narzutem kamiennym jest już wybudowana, a stan techniczny oraz zeznania świadków wskazują, iż została wybudowana w 2005 r. Ponadto organ zauważył, że parametry tego obiektu różnią się od zatwierdzonych w projekcie budowlanym, a do istniejącej grobli zostały dobudowane stanowiska do cumowania małych jednostek pływających. Organ wskazał także, iż skarżący poinformował, że nie jest inwestorem, który wybudował sporny obiekt, natomiast nadal jest zainteresowany budową grobli, na którą otrzymał pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął postępowanie zawieszone ww. postanowieniem. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przeprowadził analizę zebranych w sprawie materiałów uznając, iż w oparciu o nie możliwe jest dokonanie oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu, okoliczności dotyczące istnienia obiektu w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego, wszczętego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie J. P., zarzucając naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. Podniósł, iż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż w dniu wydania kwestionowanego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakończył postępowania w sprawie samowoli budowlanej, natomiast w piśmie z dnia 10 maja 2007 r. poinformował, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 31 lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zagadnienia wstępnego, dotyczącego ustalenia, czy obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc czy istniał już w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie z dnia 18 maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się jednoznacznie w kwestii legalności powstania obiektu, załączając do pisma materiał dowodowy (mapę sytuacyjno-wysokościową oraz protokół z wizji obiektu). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a wyjaśnienie zagadnienia wstępnego umożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się w piśmie z dnia 18 maja 2007 r. w kwestii legalności powstania obiektu. Skarżący zauważył, że organy administracji działały w oparciu o wadliwe przesłanki, ponieważ nie została wydana ostateczna decyzja w przedmiocie samowoli budowlanej, co stanowi zagadnienie wstępne w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontrolowanym przez Sąd postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], którym podjęto zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] listopada 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę grobli ziemnej z narzutem kamiennym na jeziorze [...]. Przyczynę zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego stanowiło wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wzniesienia obiektu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach samowoli budowlanej. Organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, wydając w dniu [...] kwietnia 2007 r. postanowienie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał, iż zasadnym jest zawieszenie z urzędu prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania wszczętego przez organ nadzoru budowlanego - ocenił zatem, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ. Należy stwierdzić, że kontroli Sądu nie podlega zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a jedynie prawidłowość podjęcia zawieszonego postępowania. Podstawę prawną badanego postanowienia stanowi art. 97 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji (tj. 17 maja 2007 r.), jak również w dacie orzekania przez organ odwoławczy (tj. 6 lipca 2007 r.) nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż organ nadzoru budowlanego nie zakończył postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W piśmie z dnia 10 maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 31 lipca 2007 r. Tymczasem, zawieszając postępowanie administracyjne organ wyraźnie wskazał, iż nastąpiło ono do czasu "rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2007 r." Ponadto, od dnia zawieszenia postępowania administracyjnego aż do dnia jego podjęcia nie poczyniono niezbędnych ustaleń w zakresie wskazania inwestora wzniesionego samowolnie obiektu oraz określenia, czy obiekt ten jest tym samym obiektem, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2006 r. Ustalenia te są o tyle istotne, iż w toku wznowionego postępowania skarżący oświadczył w piśmie z dnia 19 marca 2007 r., że nie wybudował samowolnie grobli ziemnej z narzutem kamiennym, natomiast została ona posadowiona niezgodnie z planem zagospodarowania terenu (jest przesunięta o 2,50 m. i ma inne wymiary), a także wnosił o ustalenie rzeczywistego stanu budowy grobli ziemnej oraz jej inwestora. Również Wojewoda [...], zawieszając postępowanie administracyjne, zauważył w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż parametry obiektu różnią się od zatwierdzonych w projekcie budowlanym. Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w piśmie z dnia 18 maja 2007 r., że sporny obiekt został wzniesiony bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a do pisma załączył materiał dowodowy w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną groblą oraz protokołu z wizji obiektu z dnia 15 lutego 2007 r., w którym wskazano skarżącego jako inwestora, jednakże zajęcie przez organ stanowiska w tej formie nie może zostać potraktowane jako rozstrzygnięcie sprawy wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, co stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. "Jednym z podstawowych elementów w konstrukcji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania instytucji zawieszenia postępowania, a tym samym wymaga jego podjęcia. W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). W rozpatrywanej sprawie, ani argumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji dotycząca dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uznania, iż jest on wystarczający dla oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ani też stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w zakresie wypowiedzenia się przez organ nadzoru budowlanego w kwestii legalności powstania obiektu, nie są prawidłowe, gdyż okoliczności te nie stanowią trwałego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ nadzoru budowlanego, a zatem nie spowodowały ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zgodnie z art. 152 p.p.s.a.