VII SA/Wa 1668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1668/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. G.- utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017r. Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że PINB Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], zgłosił sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., gm. M. [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. J. G. w dniu 29 września 2016r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa, w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie o sygn.akt [...]. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2017 r., nie zgodził się J. G., wnosząc odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Utrzymując w mocy decyzją [...] WINB, organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o wznowienie wskazano, iż istotne dowody w sprawie okazały się fałszywe, czego potwierdzeniem jest wyrok nakazowy z dnia [...] lipca 2016 r. wydany przez Sąd Rejonowy w N., VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w M. w sprawie o sygn. akt: [...], na podstawie którego oskarżony A. G., pełniący funkcję kierownika budowy domu jednorodzinnego położonego w miejscowości Z. na terenie działki nr [...], jako osoba uprawniona do dokonywania wpisów w dzienniku budowy poświadczyła w nim nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne w ten sposób, że zamieścił w tym dokumencie niezgodne z prawdą zapisy co do czasu przeprowadzenia wszystkich robót budowlanych, odbioru tych robót i kontroli budowy oraz co do metody wykonania stropów, a nadto pominął fakt, iż w czasie budowy wystąpiły istotne i nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego w postaci wykonania podpiwniczenia pod budynkiem, wiaty przy œścianie garażu, wykonania dodatkowych otworów okiennych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 244/12). Organ wyjaśnił, że z uzasadnienia decyzji PINB Powiatu N. z dnia [...] września 2010 r., będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. M. został zgłoszony w związku z niedostarczeniem przez inwestora – J. G., przy złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu stosownych dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym w ocenie GINB, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego zawartym w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., że fakt istnienia sfałszowanych zapisów w dzienniku budowy jak i brak w nim wpisów dotyczących istotnych i nieistotnych odstępstw, w sytuacji gdy dokument taki nie stanowił dowodu w sprawie nie może stanowić podstawy do uchylenia, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2010r., wydanej w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Druga wskazana podstawa wznowienia to art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a , zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzja ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu II instancji, o spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Organ wyjaśnił, że w œświetle treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a nowe okoliczności i dowody to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadminstracyjnym pojawienie się nowej - okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi więc rażące naruszenie prawa. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Dokument, sporządzony po wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie może być uznany za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli jednak w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie, wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt sporządzenia dokumentu, lecz fakty z dokumentu tego wynikające. Nowa okoliczność musi być istotna dla sprawy (art. 145 1 pkt 5 k.p.a). Należy przez to rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. Organ wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w N., VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w M. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt: [...], został ogłoszony po wydaniu przez [...] WINB decyzji z dnia [...] maja 2011 r., oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2010 r., a więc powyższe nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w N., nie stanowią również podstawy do uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2011 r., gdyż nie są w sprawie okolicznościami istotnymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. G., domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w ramach postępowania, w którym w skład którego to materiału wchodziły dokumenty w postaci nierzetelnego dziennika budowy, którego istnienie skutkowało wydaniem decyzji o sprzeciwie przystąpienia do użytkowania budynku, podczas gdy wydanie decyzji w oparciu o rzetelne dokumenty skutkować powinno dopuszczeniem przedmiotowego obiektu do użytkowania, jako zrealizowanego zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono ,że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie wszczęto całkowicie niezasadnie, bowiem decyzja o sprzeciwie w przedmiocie dopuszczenia zrealizowanego obiektu do użytkowania była nieuprawniona, gdyż dokumentacja żądana przez organ nie mogła zostać przedstawiona z uwagi na fakt ,że była nierzetelna. Dowodzą tego, w ocenie skarżącego, zapisy w dzienniku budowy, w którym zapisy okazały się być niezgodna zew stanem rzeczywistym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., wskazując jako podstawę wznowienia postępowania przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a wznawia się postępowanie jeśli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, przy czym sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu lub innego organu. Okolicznością w sprawie bezsporna pozostaje, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r. Sądu Rejonowego w N., VIII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w M. w sprawie o sygn. akt: [...], uznano, że oskarżony A.G., pełniący funkcję kierownika budowy domu jednorodzinnego położonego w miejscowości Z. na terenie działki nr [...], jako osoba uprawniona do dokonywania wpisów w dzienniku budowy poświadczyła w nim nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne w ten sposób, że zamieścił w tym dokumencie niezgodne z prawdą zapisy co do czasu przeprowadzenia wszystkich robót budowlanych, odbioru tych robót i kontroli budowy oraz co do metody wykonania stropów, a nadto pominął fakt, iż w czasie budowy wystąpiły istotne i nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego w postaci wykonania podpiwniczenia pod budynkiem, wiaty przy œścianie garażu, wykonania dodatkowych otworów okiennych. Z faktu tego skarżący wywodzi, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 20111r, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] i [...] w miejscowości Z., gm. M. została wydana w oparciu o nierzetelne zapisy w dzienniku budowy. Stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę, bowiem sprzeciw został wniesiony wobec nie przedłożenia we wskazanym terminie przez inwestora określonych w art. 57 ust 1 Prawa budowlanego dokumentów w tym dziennika budowy. Tym samym zapisy dziennika budowy prawdziwe czy też sfałszowane nie stanowiły podstawy dla której nastąpiło wniesienie sprzeciwu. Należy więc podzielić stanowisko organów, że fakt istnienia sfałszowanych zapisów w dzienniku budowy jak i brak w nim wpisów dotyczących istotnych i nieistotnych odstępstw, w sytuacji gdy dokument taki nie stanowił dowodu w sprawie nie może stanowić podstawy do uchylenia, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] września 2010r., wydanej w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odnosząc się do drugiej wskazanej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, należy wskazać, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Skoro tak, to okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Omawiany przepis wymaga bowiem aby okoliczności i dowody, o których w nim mowa były przede wszystkim istotne, a za istotne okoliczności czy dowody uznać można jedynie takie, które spełniają ww. cechy i tym samym mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie miało więc miejsce jedynie wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tę "istotność" nowych dowodów - nowych okoliczności faktycznych należy w postępowaniu wznowieniowym wykazać (por. wyrok NSA z 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, lex nr 348005). Nadto, trzeba też podkreślić, iż w świetle treści ww. art. 145 § 1 pkt 5 nowe okoliczności i dowody muszą ujawnić się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to (co wymaga podkreślenia), iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję. Należy podzielić ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie, iż wskazane przez skarżącego okoliczności zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w N. z [...] lipca 2016r. w sprawie [...] nie są okolicznościami nowymi, nieznanymi organowi i mogącymi istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Na marginesie, co umknęło organom orzekającym w sprawie, wskazać trzeba, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jest niedopuszczalne jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak z powyższego wynika, wskazany przepis ustala okres przedawnienia na pięć lat w związku z podstawą wznowienia uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dostrzec przy tym należy, iż treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak też zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, a mianowicie, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że wprowadzając termin prekluzyjny, wykluczający możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie określonego czasu od dnia jej doręczenia, ustawodawca dążył do zapewnienia kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji kiedy decyzja w obrocie prawnym przetrwała już pewien czas. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. została skarżącemu doręczona w dniu 17 maja 2011r., tak więc od dnia 17 maja 2016r. ustała możliwość jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.