VII SA/Wa 1668/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi C. L. i J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów oddala skargę Przedmiotem skargi C. i J. L. (dalej jako: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ wojewódzki") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku.. Stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: W dniu 12 lutego 2018 r. organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy instalacji technologicznej służącej do produkcji mydła na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., gm. R., będącej własnością J. i C. L., bez wymaganego pozwolenia na budowę, Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej jako: "Prawo budowlane") wstrzymał skarżącym roboty budowlane przy budowie ww. instalacji technologicznej i równocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: 1. zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności instalacji technologicznej służącej do produkcji mydła - płyty betonowej o wymiarach 7,5 m x 6,5 m wraz z ustawionymi na płycie kotłami, paleniskami opalanymi paliwem stałym, kominami, konstrukcją murowaną i zadaszeniem, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego instalacji technologicznej służącej do produkcji mydła, 3. zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, osób uprawnionych, sporządzających w/w projekt budowlany.  4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2016 r. na działce nr ewid. [...] w miejscowości N. , gm. R., będącej własnością skarżących stwierdzono zabudowę w postaci instalacji technologicznej do produkcji mydła malarskiego - 4 kotłów z paleniskami opalanymi drewnem. Pomiędzy kotłami wybudowano ściany grubości 25 cm z pustaka żużlowego, na których wsparty został drewniany strop. Nad stropem wykonano dach pokryty blachą oraz wyprowadzono dwa kominy stalowe na wysokość ok. 3,5 m ponad dach. Kotły zlokalizowano w odległości ok. 1,15 m od ściany budynku przechowalni owoców. Płyta, na której zlokalizowano instalację posiada wymiary 7,5 m x 6,5 m oraz wysokość ponad terenem 40-50 cm. Podczas kontroli skarżący przedłożył decyzję o pozwoleniu na budowę przechowalni owoców wydaną w dniu [...] września 1998 r. przez Urząd Rejonowy w S. oraz projekt budowlany. Organ stwierdził, że na projekcie zagospodarowania działki w miejscu wykonanej instalacji przewidziana została niewykonana część budynku przechowalni o wymiarach 6,0 m x 12,65m. Ponadto na rzucie przyziemia projektu widoczne były liczne korekty oraz naniesione zostały 4 zbiorniki instalacji, na rzucie przyziemia znajdował się również zapis "Inwentaryzacja wg stanu faktycznego". Z opisu projektu nie wynika, aby projekt obejmował oprócz przechowalni owoców również realizację instalacji do produkcji mydła. Organ wyjaśnił, że w dniu 21 stycznia 2016 r. została udostępniona ze Starostwa Powiatowego w S. dokumentacja archiwalna zawierająca pozwolenie na budowę z dnia 5 września 1998 r., wraz z projektem, na którym nie zostały wprowadzone zmiany dokonane w egzemplarzu inwestora. Instalacja w dniu przeprowadzenia kontroli była nieużytkowana. W dniu 1 grudnia 2016 r. przeprowadzono kolejną kontrolę obiektu, podczas której skarżący oświadczył, że instalacja do produkcji mydła zostanie rozebrana do końca kwietnia 2017 r. Kolejnej kontroli obiektu dokonano w dniu 21 listopada 2017 r., podczas której stwierdzono, że dokonano rozbiórki palenisk znajdujących się pod kotłami. W dniu kontroli na obiekcie znajdowała się również tablica "uwaga roboty rozbiórkowe". PINB wyjaśnił, że wykonanie instalacji technologicznej służącej do produkcji mydła wymagało uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzonego wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia. Stwierdził również, że po spełnieniu przez inwestorów warunków wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego podjęta zostanie na podstawie przedłożonych dokumentów ocena, co do możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podnieśli, że wszystkie istniejące zabudowania zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę dla potrzeb przechowalni owoców, a "utwardzenie budynku z przewyższeniem" nietrafnie zostało określone jako element ciągu technologicznego do produkcji mydła. Zaprzeczyli, że sporna płyta betonowa wyposażona jest w instalacje i tworzy ciąg technologiczny do produkcji mydła, poza tym aktualnie nie jest prowadzona działalność polegająca na produkcji mydła. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia skarżących postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu WINB podzielił stanowisko organu powiatowego, co do kwalifikacji prawnej przedmiotowej konstrukcji uznając, że instalację technologiczną służącą do produkcji mydła należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, na której wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Wskazał, że z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego budowy przechowalni owoców wynika, że przewidywał on ponadto budowę wiaty o wymiarach 6,00 m x 12,65 m od strony północnej budynku przechowalni owoców. Podczas kilkukrotnie przeprowadzanych kontroli spornej konstrukcji przez pracowników PINB w S. ustalono, że w miejscu projektowanej wiaty wykonana jest właśnie sporna instalacja do produkcji mydła składająca się z płyty betonowej wraz z kotłami, paleniskami opalanymi paliwem stałym, kominami, konstrukcją murowaną i zadaszeniem. Wskazał, że skarżący nie kwestionują przeznaczenia spornego obiektu, a jedynie informują, że stojące na rampie – płycie betonowej beczki nie stanowią instalacji do produkcji mydła. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu WINB wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem budowli (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), podzielając w efekcie ocenę organu I instancji, że sporna instalacja stanowiła całość wykorzystywaną do produkcji mydła malarskiego. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się skarżący C. i J.L., którzy domagając się jego uchylenia podnieśli zarzut naruszenia: - przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w zakresie w jakim uznaje płytę betonową za obiekt budowlany i art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wobec uznania, że sporna płyta betonowa jako "obiekt budowlany " jest w trakcie budowy (prowadzone są roboty budowlane), - przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że istniejącą płyta wraz "ze stojącymi na niej beczkami", wbrew twierdzeniu organów nadzoru budowlanego obu instancji nie posiada instalacji, które stanowią ciąg technologiczny do produkcji mydła i nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Sąd w toku kontroli zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Tym samym należy stwierdzić, że postanowienia organu wojewódzkiego oraz organu I instancji odpowiadają prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Legalność proceduralna postanowień nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, przede wszystkim na tle art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zasadniczych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrolowane organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny i ustaliły, że sporny obiekt budowlany stanowi instalację technologiczną służącą do produkcji mydła, składającą się z płyty betonowej wraz kotłami, paleniskami opalanymi paliwem stałym, kominami, konstrukcją murowaną i zadaszeniem. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienie przepisów prawa, które zastosowano, jak też zawiera uzasadnienie faktyczne, odpowiada więc standardom z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia porusza wszystkie istotne w sprawie kwestie, a tym samym stanowi ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Ustalone w toku postępowania oraz wskazane w uzasadnieniu postanowień cechy spornego obiektu wskazują, że instalację powyższą należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na której wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Z treści wymienionych przepisów wynika, że budowla to obiekt budowlany wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, nie będący budynkiem bądź obiektem małej architektury, który wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, posiada atrybut swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, a także atrybut możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodzić się więc należy ze stwierdzeniem organów obu instancji, że sporna instalacja stanowiła całość wykorzystywaną do produkcji mydła malarskiego. Przeznaczenia spornego obiektu skarżący nie kwestionowali w toku postępowania, akceptując m.in. ustalenia poczynione w dniu 8 lutego 2018 r. podczas kontroli Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S., że obiekt jest "instalacją do produkcji mydła". Skarżący zarzucając organom wadliwą kwalifikację przedmiotowej konstrukcji pomijają, że na płycie betonowej o wymiarach 7,5 m x 6,5 m znajdują się oprócz beczek również kotły, kominy, konstrukcja murowana, zadaszenie oraz paleniska (aktualnie rozebrane). Zatem kwalifikacja prawna spornego obiektu budowlanego jako budowli stanowiącej instalację technologiczną do produkcji mydła nie budzi wątpliwości. To zaś oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego skarżący nie posiadali. Nieprawidłowe było jedynie wstrzymanie robót budowlanych, pomimo ich definitywnego zakończenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego bowiem organ prawidłowo orzekł w postanowieniu o nałożeniu na skarżących obowiązków wynikających z tego przepisu, zobowiązując do przedłożenia określonych dokumentów w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Przypomnieć należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, dostępny na:www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany lub jego część został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego sprawy poparte oględzinami, w trakcie których opisano zrealizowany obiekt, nie budzi wątpliwości o dopuszczeniu się przez inwestorów samowoli budowlanej. Ze względu na kwalifikację inwestycji niewątpliwie niezbędne było poprzedzenie procesu inwestycyjnego decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadku zaniechania przez inwestora ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku jedyną możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest wdrożenie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowienie PINB jest właśnie pierwszym z aktów administracyjnych wydanym w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, co do konieczności i prawidłowości postanowienia odnośnie rodzaju nałożonych na inwestora obowiązków, których realizacja, (lub też nie), przesądzi o możliwości zalegalizowania samowolnych robót albo zdecyduje o konieczności wydania nakazu rozbiórki. Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze, powtórzyć należy, że całkowicie chybione są także zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.