VII SA/Wa 167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. G. i T. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygn. akt: VII SA/Wa 167/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję prezydenta Miasta [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], znak [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa przedłużenia ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] (II etap) w [...]". Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ulicy [...] od ul. [...] do ul. [...] (II etap) w [...] ". Pismem z dnia 4 października 2010 r. T. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] , podnosząc, iż działki objęte decyzją stanowią jego własność, bezprawnie przejętą przez podmiot publiczny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. Podstawą rozstrzygnięcie było ustalenie, iż T. G. nie posiadał tytułu prawnego do którejkolwiek nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] maja 2010 r., co powoduje w ocenie organu, iż nie może być on uznany za stronę postępowania. Pismem z dnia 11 marca 2011 r., przekazanym Ministrowi Infrastruktury przy piśmie Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 2011 r. skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2011 r. Wobec wniesienia powyższego wystąpienia w terminie odwoławczym, Minister Infrastruktury pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie żądania poprzez jednoznaczne wskazanie, czy stanowi ono odwołanie czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011 Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. T. G. sprecyzował, iż jego wystąpienie jest odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zawiera zaskarżenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji. Minister Infrastruktury w decyzji odwoławczej stanął na stanowisku, iż T. G. nie posiada tytułu prawny do którejkolwiek nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] maja 2010 r., a tym samym nie może być on uznany za stronę postępowania. Organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 1989 r. Geodeta Miejski w [...] , działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] , stanowiącej współwłasność Państwa Z. i T. G. Jednocześnie ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r., Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] uchylił ww. decyzję Geodety Miejskiego w [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 1999 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 1999 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., podkreślając w uzasadnieniu, że wywłaszczenie stało się konieczne wobec braku zgody właścicieli na zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze czynności cywilno - prawnej, a w sprawie nie stwierdzono podstaw do uznania, aby badane decyzje z dnia [...] lutego 1989 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1989 r. obarczone były którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r.. znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że poważne wątpliwości budzi treść wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. i decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., a organy administracji rozpoznając sprawę nie poczyniły żadnych ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy Skarżący rzeczywiście składał wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Ponadto, Sąd wskazał, że organ powinien wezwać skarżącego do jasnego sprecyzowania stanowiska w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. i decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., wskazując, iż z akt sprawy nie wynika, aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego prowadzone były rokowania z właścicielami działek nr [...] i nr [...], a ponadto, w aktach sprawy brak jest decyzji o lokalizacji inwestycji, która stosownie do treści art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ( Dz. U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) miała stanowić załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Zarząd Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. i stwierdził, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. i decyzja Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. w części dotyczącej wywłaszczonych działek, stanowiących obecnie działki nr [...] i nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa wobec wystąpienia w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, a w pozostałej natomiast części stwierdził nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczych. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2632/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. w uzasadnieniu wyroku wskazując, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w [...] nie była informowana o czynnościach przeprowadzonych przez organ w toku postępowania, jak również nie zostały jej doręczone decyzje zapadłe w tym postępowaniu, a ponieważ przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości wywłaszczonej, to ma ona interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, jako strona do udziału w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczę n i owych. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...]. Minister Transportu i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lipca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 271/06, odrzucił skargę Pana T. G. na ww. decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ podkreślił, iż wskutek powyższego decyzja Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2599 ha pozostaje w obiegu prawnym. Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i nr [...]. obręb [...] , obecnie odpowiadają części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]obręb [...]i stanowią własność Gminy Miasta [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...] maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzeczono w stosunku do działek m. in. nr [...], nr [...]oraz działek nr [...]i nr [...] (wydzielone z działki nr [...]) objętych księgą wieczystą KW nr [...] i stanowiących własność Gminy Miasta [...] . W tej sytuacji, zdaniem organu, T. G. nie przysługuje do wskazanych nieruchomości żaden tytuł prawny mogący stanowić podstawę do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]nr [...], z dnia [...] maja 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. T. i Z. G. złożyli na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podnieśli, iż inwestor nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, należącą do stron, na cele budowlane. Stwierdzili, iż teren ich nieruchomości został ogrodzony i nikt nie miał prawa nim władać. Ponadto Skarżący wskazali, iż Minister rażąco naruszył prawo i dopuścił się potwierdzenia nieprawdy. Kolejne zarzuty zawarte w ww. skardze dotyczą decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1989 r. Załącznikiem do skargi jest pismo z dnia 16 listopada 2011 r. o treści niezwiązanej z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja wywłaszczeniowa Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd jest w jego ocenie władny przyjąć w niniejszej sprawie pomimo odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka rei iudicatae wobec odrzucenia skargi T. G. na tę decyzję przez WSA w Warszawie, postanowieniem z 17 lipca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 271/06. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. skarżący "potwierdzili" skargę do WSA. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 30 maja 2012 r. ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z Aktu własności ziemi oraz opisu i mapy na okoliczność prawa skarżących do nieruchomości, na której ma nastąpić realizacja inwestycji, o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy I SA 2632/02 WSA w Warszawie, w której zaskarżono decyzje dotyczące wywłaszczenia działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżących. Pełnomocnik wniósł nadto o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 par. 1 ust. 1 P.p.s.a. do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt: I C [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podnosząc, że "jej wynik ma znaczenie dla ustalenia faktu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym przez skarżących". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał pogląd o braku przymiotu strony skutkującym zasadnością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. WSA oddalił wnioski dowodowe oraz wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - oznaczana dalej jako" p.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wyżej powołanych reguł, Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18, z późn. zm.) w sprawach, w których do dnia wejścia wżycie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami Kpa w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Art. 28 Kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ma nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego zakwestionowaną decyzją lecz także inny podmiot, który wykaże w sprawie posiadanie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa. Zarówno interes prawny jak i prawny obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując w art. 28 Kpa pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu nie o interes czy obowiązek faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes lub obowiązek prawny tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r" sygn. akt: V SA 1123/2001). W postępowaniu nadzorczym, dotyczącym weryfikacji decyzji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", przymiot strony będzie przysługiwał inwestorowi, dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, którymi objęta była zaskarżona decyzja, co wynika z art. 1 If ust. 3 ustawy. Ponadto, ustalając krąg podmiotów, mieszczących się w pojęciu "pozostałych stron", należy mieć na uwadze treść art. 12 ust. 4f ustawy, który stanowi, iż "Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe". Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej. Jak zostało prawidłowo wywiedzione - i udokumentowane - przez organ, skarżący czyni starania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której utracił prawo własności działek obecnie zajmowanych pod inwestycję. Nie zmienia to faktu, iż organ ma obowiązek wziąć z urzędu pod uwagę stan faktyczny oraz prawny obowiązujący w dacie podejmowania decyzji. Sytuacji nie zmienia w szczególności okoliczność wniesienia do sądu powszechnego powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż wpis prawa własności wynikający z księgi wieczystej podlega ochronie jako objęty rękojmią wiary publicznej na mocy art. 3 Ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2001 r. Nr 124 poz. 1361 -j.t.). Organ miał więc obowiązek ustalenia prawa własności do działek objętych inwestycją drogową na podstawie posiadanego wypisu z księgi wieczystej. Sąd doszedł do przekonania, iż pozostawanie w toku sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi przesłanki zawieszenia z urzędu jako kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 125 §1 P.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie zależy od jej wyniku. Sąd w niniejszej sprawie dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej na datę jej wydania, a zatem kwestia późniejszego ewentualnego rozstrzygnięcia na korzyść skarżących oceny tej zmienić nie może. Wobec powyższego wniosek o zawieszenie postępowania oddalił. Wnioski dowodowe Sąd oddalił mając na uwadze treść art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodów nie było w ocenie Sądu niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości wobec zgromadzenia wszelkich materiałów koniecznych dla rozpoznania sprawy w aktach postępowania administracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.