VII SA/Wa 1671/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu na wydanie decyzji Skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., którym organ ten nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za 10-dniowe przekroczenie terminu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę przewodów wentylacyjnych. Jak wyjaśnił Prezydent [...] w zażaleniu na postanowienie I instancji, a następnie w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przekroczenia terminu istotnie doszło, lecz stało się to na skutek konieczności powiadomienia stron o wszczętym postępowaniu, którego to czasu nie odliczono od 65-dniowego okresu przewidzianego w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacjom ogólnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, z wyjątkami zawartymi w szczegółowych regulacjach proceduralnych Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 8 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) dodany został do tej ustawy w celu wyjaśnienia kwestii liczenia terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu. Treść ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego stanowi wierne odwzorowanie treści art. 35 ust. 5 k.p.a. i odpowiada jego znaczeniu normatywnemu. Uwzględniając zaś uwagę wstępną, należy stwierdzić, że przed wprowadzeniem do Prawa budowlanego omawianego ust. 8 art. 35, obowiązywał – w zakresie liczenia terminu z ust. 6 - art. 35 ust. 5 k.p.a. Dodać trzeba, że wpisanie jego treści do art. 35 Prawa budowlanego nie pozbawiło w najmniejszym nawet stopniu znaczenia pozostałych części art. 35 k.p.a., ani też innych przepisów i zasad dyscyplinujących działanie organów administracji, które obowiązywały przed zmianą i nadal obowiązują organy prowadzące postępowanie budowlane. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie uznawanym za jedno z podstawowych praw jednostki i za konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe proceduralne o treści pozytywnej (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe..., s. 260; por. także uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 1135/97, OSNC 1999, nr 9, poz. 165). Znajduje ono swoje oparcie przede wszystkim w treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. opublikowana w Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej uznaje prawo osoby do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie za fundamentalny wyznacznik prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty ogłoszonej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r.). Jak stanowi art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Kodeks wprowadza zatem zasadę niezwłocznego załatwiana spraw nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Realizacja tej zasady determinowała wprowadzenie przepisów precyzujących jej stosowanie, co uczyniono w rozdz. 7 k.p.a. Wprowadzono tam grupę terminów dla dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej (odrębnych od sposobu liczenia terminów opisanych w rozdz. 10, a obowiązujących strony), określając, że ich przestrzeganie w górnych granicach zapewnia jedynie minimum szybkości postępowania. Tę zasadę przeniesiono do Prawa budowlanego, zapisując ją w art. 35. Ustalono, że przekroczenie tej granicy, wyznaczonej na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, powoduje nie tylko naganny stan bezczynności organu budowlanego, lecz nadto rodzi obowiązek zapłaty kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nie można też zapominać, że ustalając maksymalny czas przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia budowlanego ustawodawca wprowadził równolegle szereg rozwiązań materialnoprawnych, posiadających doniosłe znaczenie procesowe dla skrócenia, a przez to urealnienia czasu prowadzenia postępowań o wydanie pozwoleń budowlanych. Po pierwsze, w nowelizacji z 2003 r. ( i kolejnych po niej następujących) przeniesiono wiele rodzajów spraw z kategorii objętych koniecznością wydania pozwolenia budowlanego do kategorii spraw objętych jedynie koniecznością dokonania zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Po wtóre, wprowadzono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, ograniczając krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego do podmiotów posiadających określone prawo do nieruchomości i jednocześnie legitymujących się naruszeniem ich interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. Po trzecie, wyprowadzono poza nawias postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego postępowania z zakresu ochrony środowiska, nadając w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) nową treść art. 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która obecnie stanowi m.in. "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie." (ust. 3), a także, że "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (...)" (ust. 4 pkt 2). Po czwarte, w przepisach dotyczących rozpoczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, a także jego prowadzenia (w szczególności uzupełniania braków) odstąpiono od zasady obciążenia organu obowiązkiem zbierania dowodów przenosząc te obowiązki, i konsekwencje ich niedopełnienia, na stronę postępowania, tj. inwestora i - w zakresie przygotowanie niewadliwego prawnie projektu budowlanego - projektanta. Na podkreślenie zasługuje, że na autora projektu nałożono obowiązek prawidłowego określeniem zakresu oddziaływania na otoczenie i środowisko, w szczególności przez graficzne określenie zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania (§ 7 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 7,8 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Wprawdzie to na organie administracji budowlanej ciąży obowiązek określenia granic tego obszaru, lecz w istocie obowiązek ten sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości propozycji projektanta, nie powinno być zatem najmniejszych trudności w ustaleniu stron postępowania i nadaniu biegu czynnościom wymagającym ich udziału. Po piąte, rolę organu prowadzącego postępowanie o wydanie pozwolenia budowlanego określono, co do zasady, jako kontrolną i sprawdzającą stanowiąc, iż "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:(...)" (art. 35 ust. 1), po ziszczeniu się zaś warunków określonych w prawie organ, będąc związany prawem, wydaje pozwolenie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu stwierdzić trzeba, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych, rudymentalnych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu czynności wstępnych i następnie przerwy w toku postępowania spowodowały, że w końcowej fazie postępowania zbrakło już wyznaczonego przez prawo czasu na powiadomienie stron i zakończenie sprawy. Jednakże taki sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest już rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.