VII SA/Wa 1671/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia ostatecznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. M. z Kancelarii Prawnej [...] w [...] W. przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 149 §1 w związku z art. 147 i art. 126 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. P., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 15 000 zł w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działce położonej w D., gm. N. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, iż dopuszczalne jest wznowienie postępowania, bowiem wniosek złożył podmiot będący stroną postępowania, w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a., we wniosku powołano przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Po wznowieniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], z uwagi na brak przesłanek uzasadniających uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ uznał, iż M. P. zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i już w toku tego postępowania nie przedłożył jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej fałszywość dowodów stanowiących podstawę do podjęcia objętych wnioskiem rozstrzygnięć, organ nie uznał racji wnioskodawcy w kwestii zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał, iż wszelkie argumenty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczące wadliwości przeprowadzenia postępowania w trybie zwykłym były podnoszone już na etapie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] i nie wskazują na zaistnienie nowych okoliczności, o których organ nie wiedziałby w dacie podejmowania postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] złożył M. P. Po rozpatrzeniu zażalenia M. P. zapadło w dniu [...] sierpnia 2008 r., zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do zmiany rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wskazane przez skarżącego okoliczności, dotyczące wykonanego ocieplenia, były znane organowi wydającemu badane postanowienie (np. pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2004 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.). Ponadto w/w okoliczności były podnoszone przez skarżącego także w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], które zostało rozpatrzone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...]. Organ wskazał również, iż skarżący nie przedstawił dowodu, na poparcie twierdzenia, że dokument dotyczący dokonania pomiaru przedmiotowej inwestycji, został sfałszowany. W ocenie organu drugiej instancji, nie bez znaczenia było, iż prawidłowość postanowienia organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2004 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005r., sygn. akt [...], oddalił skargę na to postanowienie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...], oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P. Wnosząc o uchylenie "zaskarżonej decyzji" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucił przedmiotowemu postanowieniu obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5, poprzez niewłaściwą jego interpretację polegająca na ocenie, że nie istnieją nowe okoliczności faktyczne dotyczące sposobu ocieplenia budynku, które nie były znane organowi wydającemu postanowienie nakładające karę legalizacyjną, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę prawna, że nie została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący wskazał, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia zostały przez niego podniesione w postępowania wskazanych w uzasadnieniu, niemniej nie wykonano żadnych czynności zmierzających do ich weryfikacji, zatem nie są to okoliczności faktyczne znane organowi rozpoznającemu sprawę. Strona skarżąca podniosła ponadto, że dowody te zostały przedłożone w dniu 16 maja 2008 r. i są one nowymi dowodami w stosunku do dowodów jakimi dysponował organ nakładający na stronę karę legalizacyjną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 w/w ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, jak również postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej postanowieniem ostatecznym, jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Wykładnia rozszerzająca podstaw wznowienia nie jest dopuszczalna (zob. wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1739/97 - LEX nr 47859). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Art. 145 a § 1 k.p.a. stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Natomiast na podstawie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Mocą art. 126 k.p.a. do postanowienia ostatecznego zastosowanie znajdują między innymi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące instytucji wznowienia postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Wskazać należy, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i 145 a k.p.a., oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie o wznowieniu wydane przez organ administracji publicznej powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Zgodnie z przepisem art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej, w pierwszym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania naruszył wyżej wskazane przepisy proceduralne, a więc już na etapie badania, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i 145 a k.p.a., oraz, czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], jest niezwykle lakoniczne, samo sformułowanie, że "rozpatrując ponownie sprawę, po zweryfikowaniu formalnych podstaw organ tutejszy uznał, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania, w szczególności wniosek złożył podmiot będący stroną postępowania, w terminie przewidzianym w art. 148§ 1 Kpa, we wniosku powołano przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 Kpa", nie spełnia wymogów określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Sąd sprawuje jedynie kontrolę zgodności z prawem aktów wydanych przez organy administracji publicznej, nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję lub postanowienie, artykułu, paragrafu przepisu prawa, czy też lakonicznego stwierdzenia, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien był szczegółowo zweryfikować podstawy formalne do wznowienia postępowania, tymczasem to nie zostało przez organ zrealizowane, organ nie dokonał analizy tych przesłanek. Brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje, iż Sąd nie jest w stanie ocenić, czy w sprawie zaszły formalne przesłanki do wznowienia postępowania, w szczególności, czy termin został przez stronę zachowany. Naruszenie przepisów, już na wstępnym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia, powoduje, iż Sąd odstąpił od badania zaskarżonych rozstrzygnięć, wydanych po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne zakończone ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.