VII SA/Wa 1672/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. i K. K. oraz R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i K. K. oraz R. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz orzekającą o nałożeniu na A. i K. K. oraz R. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów Zakładu [...] w miejscowości B., na działce nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniósł E. B. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. W uzasadnieniu podał, że badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane właściwy organ administracyjny może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Na powyższej podstawie prawnej wydał decyzję Starosta S. oraz Wojewoda [...], nakładając na A. i K. K. oraz R. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów Zakładu [...] na działce nr [...] w B. Postępowanie zakończone przedmiotową decyzją Wojewody [...] zostało przez Wojewodę [...] wznowione na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S[...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Na skutek złożenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził nieważność wszystkich zapadłych po wznowieniu postępowania decyzji oraz postanowienia Wojewody [...] wznawiającego niniejsze postępowanie. W wyroku Sąd wskazał, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje jedynie na żądanie strony, a w przedmiotowej sprawie takiego żądania E. B. nie złożył. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił przedmiotowym decyzjom rażące naruszenie prawa z uwagi na brak jego udziału w postępowaniu. Organ I instancji wskazał, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydał pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanej wędzarni ryb w B. na działce nr [...] R. G. i K. K. Na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ga 1401/97 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, Starosta S. wznowił postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1998 r., która to udzieliła pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z wiążącym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Ga 1401/97, w aktach sprawy znajdują się jednoznaczne dowody na okoliczność nie ukończenia inwestycji przed dniem [...] stycznia 1995 r., a tym samym Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast wbrew ocenie prawnej zawartej w tym wyroku Wojewoda [...] w badanej decyzji zastosował przepisy ustawy z 1974 r., co stanowiło rażące naruszenie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponadto Starosta S. wznowił postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1998 r., która udzielała pozwolenia na użytkowanie na mocy art. 42 ust 3 Prawa budowlanego wszczętego na wniosek R. G. i K. K. Nie można więc było po wznowieniu przedmiotowego postępowania wydać decyzji wykraczającej poza przedmiot tego wniosku tj. nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sprawie wszczętej na wniosek stron o wydanie tego pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji stwierdził, że niedopuszczalnym więc było wydanie decyzji w oparciu o art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i K. K. oraz R. G. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 42 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono rys historyczny wszystkich wydanych w sprawie decyzji i postanowień, a także orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zauważyć należy, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydana została w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1999 r., którą uchylono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1998 r. oraz orzeczono o nałożeniu na A. i K. K. oraz R. G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie Zakładów [...] w miejscowości B. Wskazać trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ I instancji słusznie zauważył, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że badana w jego ramach decyzja dotknięta została jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Właściwy organ może więc orzec stwierdzenie nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej, tylko wtedy jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności tj. upływ terminu lub spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd podziela zdanie organu I instancji, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. nie wypełnia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – orzekającego jako organ II instancji - iż należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. z uwagi na wydanie tych rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a konkretnie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie znajduje uzasadnienia na tle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Wskazać trzeba, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie, ale tylko takie naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa oraz takie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Sąd nie kwestionuje tego, iż na mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA/Ga 1401/97) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże w ocenie Sądu, Naczelny Sad Administracyjny w powołanym wyroku nie przesądził jednoznacznie o konieczności zastosowania przez organy administracji w sprawie przedmiotowej samowoli ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Dlatego też Sąd nie podziela zdania organu II instancji, iż organy orzekające były związane oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, w tym sensie że zobligowane zostały do zastosowania ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Wprawdzie w uzasadnieniu powołanego wyroku zawarte są stwierdzenia typu "(...) zasadnicze zastrzeżenia budzi również przyjęcie, że w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej ma zastosowanie (...) Prawo Budowlane z 1974 r. (...)", czy też "Nie można wykluczyć, że samowolna przebudowę (rozbudowę) istniejących na działce nr [...] w B. zabudowań rozpoczęto przed 1 stycznia 1995 r., lecz z urzędowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że samowolnie rozbudowywano te obiekty w dalszym ciągu w latach 1995 -1996. Dokumenty te pominięte całkowicie przez organy administracji obydwu instancji (...)" lecz w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można z nich wysnuć jednoznacznego wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o konieczności zastosowania przez organy orzekające w sprawie samowoli budowlanej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Zdaniem Sądu organy te zostały jedynie związane wskazaniem co do uzupełnienia postępowania. Jeśli zaś uzupełnione postępowanie wskazywało na zasadność poprzedniej decyzji, to nic nie stało na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia, z odpowiednim oczywiście pogłębionym uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. IV SA 587/97 niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1999 r. IV SA 770/97 niepubl.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji związane wskazaniem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 1999 r. uzupełniły postępowanie i dokonały wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. uzasadniły zgodnie z wymogami przepisów kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż ani Starosta Powiatowy w S. wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r., ani też Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. nie naruszył w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) jak w pkt 3 –cim wyroku.