VII SA/Wa 1672/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], uchylającej decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dobudową dwóch szybów windowych oraz budową miejsc postojowych dla samochodów osobowych, na terenie działek nr ew. [...] i [...], z obrębu [...] w [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony, należy ustalić czy wnioskodawca jest stroną postępowania w sprawie. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., to interes chroniony przez normy prawa. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu. Jak podał organ B. K. jest współużytkownikiem wieczystym lokalu oznaczonego nr [...],[...] znajdującego się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...], (działka: nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...]. (W istocie skarżąca jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] i stosownej części współużytkowania wieczystego działki, na której położony jest budynek podlegający zainwestowaniu). Nadto organ podał, że skarżąca wniosła o nabycie przez zasiedzenie własności nieruchomości – przydomowego ogródka położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego część działki obręb ewidencyjny [...], nr ew. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlane fakt, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym części gruntu, nie przesądza jednakże o posiadaniu przez nią przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ ustalił bowiem, iż budynek i grunt objęte są wspólnotą. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub wieloosobowego zarządu. W myśl art. 21 ustawy o własności lokali członkowie wspólnoty nie występują samodzielnie, lecz zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W ocenie organu bezspornym zatem jest, że osoby nie stanowiące zarządu i nie posiadające umocowania do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż projektowana inwestycja obejmuje swym zakresem wykonanie następujących prac budowlanych: przebudowę piętra trzeciego, nadbudowę jednej kondygnacji w części od ul. [...] oraz dwóch w tylnej części w wygospodarowanej przestrzeni na poddaszu, ze względu na zły stan techniczny fundamentów - podbicie ich i wzmocnienie oraz obniżenie poziomu posadzki piwnic, zamontowanie dwóch dźwigów osobowych, ocieplenie całego budynku. Lokal skarżącej znajduje się na parterze spornego budynku. Powyższe oznacza, iż sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z mieszkania nr [...] przez skarżącą oraz oznacza, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje lokalu B. K. Odnosząc się do kwestii toczącego się postępowania w przedmiocie nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości – przydomowego ogródka położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działki , nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...], organ wskazał, iż powyższa okoliczność, nie powoduje nabycia przez B. K. przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Przymiot strony w niniejszym postępowaniu może ona jedynie uzyskać, w sytuacji, gdy w wyniku prawomocnego orzeczenia o nabyciu przez zasiedzenie własności nieruchomości, przydomowego ogródka nabyłaby tytuł własności do spornego gruntu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję, ponawiając argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz o przyznanie przymiotu strony w postępowaniu w celu umożliwienia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów prawa poprzez odmowę przyznania przymiotu strony postępowania, mimo iż wskazała konkretny przepis prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., jako oczywiste uzasadnienie, zgodnie z art. 28 k.p.a., interesu prawnego i faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie wady i uchybienia w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie administracyjne nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzji lub postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub postanowienia tylko strona postępowania administracyjnego, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a, czyniącym stroną każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jednie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Jak wynika z akt, inwestorem jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...], a przedmiotem pozwolenia na budowę jest nadbudowa tego budynku wraz z dobudową szybu wind i miejsc postojowych dla samochodów. Uchwałę o nadbudowie podjął Zarząd Wspólnoty. Adresatem pozwolenia budowlanego była więc Wspólnota reprezentowana przez Zarząd. Na tle tej sytuacji rozważyć zatem należało, czy zamiar inwestycyjny wspólnoty ogranicza skarżącej (jak stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) prawo do zagospodarowania jej nieruchomości który stanowi ułamkowa część współużytkowania wieczystego gruntu wynikająca z własności lokalu nr [...]. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowi, że właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast w myśl art. 21 członkowie wspólnoty nie występują samodzielnie, lecz sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Oznacza to, że żaden z członków wspólnoty nie może czynić indywidualnego użytku ze swojego prawa we współużytkowaniu wieczystym, a zatem nie ma własnego interesu prawnego w zagospodarowaniu gruntu objętego takim współużytkowaniem. Należy zatem zgodzić się z organem administracji, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmował ani lokalu nr [...] ani też ułamkowej części współużytkowania wieczystego należącej do B. K. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako strony, osoby posiadającej współudział w użytkowaniu wieczystym może nastąpić jedynie, gdy realizacja planowanej inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony, własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżąca nie wskazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojego lokalu mieszkalnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który ma miejsce w niniejszym przypadku, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie skarżącej, podstawą uznania jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym, jest okoliczność, iż z jej wniosku toczy się postępowanie, w przedmiocie nabycia zasiedzenia własności nieruchomości, przydomowego ogródka położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działki nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...]. Skarżąca jednak nie wykazała ani w dacie pojęcia kontrolowanej przez Sąd decyzji, ani w dacie rozprawy przed Sądem, aby nastąpiło nabycie przez nią własności części nieruchomości działki nr [...] (ogródka przydomowego) przez zasiedzenie. Legitymacji strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można zaś było poszukiwać w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż przepis ten jest przepisem proceduralnym, który odnosi się do zawieszenia postępowania z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis nie jest przepisem prawa materialnego, który dawałby B. K. legitymację do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że organy administracyjne w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.