VII SA/Wa 1672/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. K. i E. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie budynku o wymiarach 8,3 m x 3,1 m, dobudowanego do stodoły, zlokalizowanego na działce ozn. nr. geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność H. M. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. I tak, pismem z dnia 13 grudnia 2013 r., B. K. i E. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. - kolejny w odniesieniu do tej decyzji ostatecznej - wskazując tym razem jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. potwierdzony urzędowo brak ewidencji budynków dla działki o nr. ew. [...], o czym strony dowiedziały się z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że dowód w postaci nieistnienia ewidencji budynków nie wypełnia przesłanki, o której mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2631/11, (LEX nr 1356313), "Dane z ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 p.g.k.) jako dokument urzędowy, mogą być podważone tylko w odpowiednim czasie i w odpowiednim trybie. Nie można jednak tego czynić w oparciu o dokumenty uzyskane później (po wydaniu ostatecznej decyzji) a odnoszące się do stanu faktycznego mającego miejsce też później, gdyż nie spełnia to wymogów z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Ponadto, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 240/13, (LEX nr 1390206), "Błędna ocena materiału dowodowego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Tym samym nie można uznać za skuteczny, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podnoszony przez B. i E. K. dowód w postaci braku ewidencji budynków. Doszłoby do oceny stanu faktycznego, a ta nawet błędna nie może skutkować uchyleniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Ponadto, nowe dowody nieznane organowi musiałyby istnieć przed wydaniem decyzji, tj. przed dniem 6 kwietnia 2010 r., natomiast podnoszona przez wnioskodawców okoliczność powstała w dniu 13 listopada 2013 r., przy czym nie wyjaśniono od kiedy zmiana w ewidencji zaistniała, a ewidencja budynków nie przesądza w żaden sposób o legalności obiektu, czy samowolnej jego realizacji. W wyniku rozpoznania odwołania B. K. i E. K. zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego i to, że tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania określa art. 145 § 1 oraz art. 145 a i art. 145 b k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145 a i art. 145 b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli strona powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. i podanie zostało złożone w terminie, organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie. Organ podkreślił, że podczas drugiego etapu, tj. już we wznowieniowym postępowaniu, organ ocenia czy przesłanki, które stanowiły podstawę wznowienia rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia wydanej decyzji. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżący wskazali, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. B. K. i E. K. wniosek o wznowienie postępowania złożyli pismem z dnia 13 grudnia 2013 r., zaś o przesłance do wznowienia postępowania dowiedzieli się z pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia 13 listopada 2013 r. Następnie organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Wznawia się postępowanie na w/w podstawie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Przy czym, błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Podstawę wznowienia może natomiast stanowić błędne ustalenie stanu faktycznego. Ponadto, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W wyroku z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy". Zgodnie natomiast z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1027/06 "Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych". Organ wskazał, że drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem, okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania. Trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższe wskazania do okoliczności niniejszej sprawy organ podniósł, że "nową okolicznością" na którą powołują się skarżący w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r., jest "Brak ewidencji budynków dla działki nr [...]". Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. 2010 r., Nr. 193, poz. 1287) przez ewidencję gruntów i budynków rozumieć należy "jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami". Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/10 dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na to, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno - deklaratoryjny, wskazany przez B. K. i E. K. nowy dowód w sprawie, tj. "brak ewidencji budynków dla działki nr [...]" nie wypełnia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem organ wojewódzki zasadnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. K. i E. K.. W uzasadnieniu podnieśli, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że brak ewidencji budynków nie wypełnia przesłanki o której mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazali, że zgodnie z art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Brak ewidencji budynków dla działki nr [...] wynika z braku przekazania jakichkolwiek danych przez uprawnione do tego jednostki. Jeżeli właściwy organ, kancelaria notarialna lub sąd przekazałby wydziałom geodezji odpowiednie decyzje lub orzeczenia dotyczące budynku musiałyby zostać odnotowane w ewidencji (kartotekach budynku). Uprawnione organy natomiast nie mogły przekazywać takich informacji, jeżeli same takowych nie posiadały (nie zgłoszono zakończenia budowy, nie przekazano notarialnie własności budynku itp.). Brak ewidencji dla powyższej działki jest dowodem na to, iż wybudowane na niej budynki są nielegalne. Skarżący, podnieśli, że skoro przedstawiony przez nich dowód ma charakter deklaratoryjny, to potwierdza on faktyczny stan prawny danej nieruchomości ustalony w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Jeżeli ze względu na upływ czasu w innych organach nie istnieją już dokumenty na potwierdzenie legalności budynku, to właśnie ewidencja pozostaje urzędowym dowodem na potwierdzenie stanu prawnego. Zdaniem skarżących wskazany brak ewidencji potwierdza, że budynki nie mają uregulowanego stanu prawnego, a więc nie są one legalne (legalnie użytkowane). Brak obecnie ewidencji budynku jest dowodem na to, że nigdy nie zostało zgłoszone zakończenie budowy, a budynek jest użytkowany nielegalnie, a jego właścicielem niekoniecznie jest H. M.. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną była legalność budowy jak również użytkowania budynku, w ewidencji natomiast można nie wykazać pozwoleń na budowę, ale na pewno zakończenie budowy (oddanie do użytkowania) musi mieć w niej odzwierciedlenie, gdyż takie informacje przekazywane są z urzędu. Skarżący stwierdzili, że podana przez nich nowa okoliczność: jest istotna w sprawie, gdyż może mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie, istniała w dniu wydawania decyzji, gdyż jeżeli obecnie nie ma ewidencji, to również nie było jej w roku 2010, ponadto nie była znana organowi, ponieważ organy nie wystąpiły do Starostwa Powiatowego o wypis z ewidencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Zapadła z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji wprawdzie prawidłowo omówił nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, przyjęte na tle orzecznictwa sądowego etapy postępowania we wznowionym postępowaniu oraz przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie spełnia kryteriów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. nie przedstawił uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Jak wynika z przedmiotowego dla niniejszej sprawy wniosku o wznowienie postępowania, został on oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołano się na nowy, istotny dla sprawy dowód, istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi - w postaci urzędowego zaświadczenia o braku ujawnienia w ewidencji budynków obiektu przedmiotowego dla postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ w mniejszej sprawie wznowił postępowanie w związku ze wskazaniem we wniosku ustawowej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ustaleniem, że wniosek złożono w terminie i pochodzi od strony postępowania. Następnie doszło do wydania orzeczenia w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, które organ pierwszej instancji oparł w szczególności na następujących tezach: "dane z ewidencji mogą być podważane w odpowiednim czasie i w odpowiednim trybie" – w ocenie Sądu teza bez związku z niniejsza sprawą, "błędna ocena materiału dowodowego nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a."- kolejna teza bez związku z okolicznościami sprawy, w której wnioskodawcy nie zarzucają błędnej oceny zebranego w postępowaniu zwyczajnym materiału dowodowego, a wskazują na, w ich przekonaniu, nowy istotny dowód w sprawie nie znany organowi wydającemu decyzję ostateczną. Organ drugiej instancji nie odniósł się do powyższej argumentacji, a tezę o prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji skwitował wskazaniem, że zapis ewidencji ma charakter jedynie techniczno – deklaratoryjny zatem nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powtórzmy jeszcze raz takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu uzasadnienia prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Jak stanowi art. 149 § 1 k.p.a. - wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W myśl § 2 tego przepisu - postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. We wznowionym postępowaniu organ miał zatem obowiązek zbadania, czy formalna przesłanka wznowieniowa zaistniała zatem, czy zgłoszony dowód z braku ewidencji budynków na danych działkach jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję. Temu zadaniu organ nie sprostał. Poza sporem w sprawie jest to, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. Organ jednak zdaje się nie zauważać, że ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane na jej podstawie dokumenty, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. Wskazać należy, że w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej. W przypadku przejścia do etapu rozstrzygania w sprawie wznowienia postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Organ rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze wskazania Sądu. Ponownie rozważy to, czy powoływany we wniosku o wznowienie postępowania dowód w postaci urzędowego zaświadczenia o braku ujawnienia obiektu w rejestrze budynków wskazuje na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. Następnie organ uzasadni wnikliwie podjęte rozstrzygnięcie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).