VII SA/Wa 1672/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. i W. K. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm), zwanej dalej "kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. i W. K., na postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]odmawiające wznowienia postępowania na wniosek A. K. i W. K., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...] na działce nr ew. [...]z obr. [...]w [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...]podał, że Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]z obr[...]w [...]w Dzielnicy [...]. W dniu [...]lipca 2013 r. do Urzędu [...]wpłynął wniosek A. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. Prezydent [...]wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...]września 2013 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia tej decyzji, stwierdzając w uzasadnieniu, iż z uwagi na brak podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę w niniejszym postępowaniu nie zachodziła przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od ww. decyzji złożył A. K., podnosząc, iż w dniu wydania przedmiotowej decyzji był z mocy prawa stroną postępowania. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy w dniu [...] maja 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika A. K., w którym wskazał, że zarówno art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowią przesłanki przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydent [...]po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]maja 2014 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r., a A. i W. K. złożyli zażalenie na to rozstrzygniecie. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż z uwagi na fakt, że skarżący powołują się na dwie niezależne od siebie przesłanki wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ I instancji winien odnieść się do każdej z wymienionych przez wnioskodawców przesłanek, stosując odpowiednio przepisy kpa. Ponadto zauważył, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, wezwał A. i W. K. do wskazania konkretnej daty w której dowiedzieli się o decyzji oraz okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania oraz do ich uprawdopodobnienia. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...]listopada 2014 r. udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydenta [...], wskazując iż o decyzji dowiedzieli się w dniu [...]lipca 2013 r., natomiast o zaistnieniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z dniu [...]czerwca 2013 r. Prezydent [...]postanowieniem z dnia [...]listopada 2014 r. wznowił postępowanie na żądanie A. K. i W. K., zakończone decyzją ostateczną Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], natomiast decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a postanowieniem z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]w odniesieniu do przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyli A. i W. K.. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...]stwierdził, że A. i W. K. wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego oparli się na dwóch niezależnych przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa; podnieśli, iż od dnia [...]czerwca 2013 r. pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Własność tej nieruchomości nabyli przez zasiedzenie z dniu [...] maja 2005 r., zatem byli jej właścicielami również w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę na nieruchomości [...]. Na dowód czego przestawili kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sygn. akt [...], Wydział [...]o zasiedzeniu nieruchomości przy ul. [...]z dniem [...]maja 2005 r. oraz odpis elektroniczny księgi wieczystej KW Nr [...], z którego wynika, że od dnia [...]czerwca 2013 r. A. K. wraz z żoną pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. W dniu [...]sierpnia 2013 r. wpłynęło do Urzędu [...] pismo pełnomocnika wnioskodawców z załączonym postanowieniem sygn. akt [...], z którego wynika, że stało się ono prawomocne w dniu [...]maja 2013 r. Organ stwierdził, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, podczas prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wystąpił pismem z dnia [...]listopada 2012 r. do [...]o podanie informacji, czy toczy się postępowanie dowodowe w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...], tj.: dz. ew. nr [...], czy zostało zakończone oraz o podanie na rzecz jakich osób została dokonana regulacja stanu prawnego dla w/w nieruchomości (imię, nazwisko i adres). W dniu [...]listopada 2012 r. do Wydziału [...]wpłynęła odpowiedź, z której wynika, że nieruchomość przy ul. [...]jest własnością [...], co potwierdzała decyzja Wojewody [...]Nr [...] z [...] listopada 1992 r. oraz, że prowadzone jest aktualnie postępowanie sądowe z wniosku A. i W. K. o zasiedzenie nieruchomości. Po dokonaniu analizy powyższych danych, materiału zgromadzonego w sprawie oraz z uwagi na fakt, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zasiedzeniu nieruchomości o nr ew. [...]przy ul. [...], uprawomocniło się po wydaniu skarżonej decyzji tj. [...]maja 2013 r. Wojewoda [...]stwierdził, iż A. K. i W. K. pozostawali w toku postępowania oraz w dniu wydania przedmiotowej decyzji, tj. [...] lutego 2013 r. wyłącznie samoistnymi posiadaczami nieruchomości przy ul. [...], a nie jej właścicielami, wobec czego nie posiadają przymiotu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ew. [...]w [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na postanowienie Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i W. K.; domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że Wojewoda [...] bezzasadnie ograniczył rozpoznanie sprawy do badania spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, pomijając drugą ze wskazanych przez skarżących przesłankę, zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 477/09), zgodnie z którym poszczególne przyczyny wznowienia stanowią oddzielne podstawy dla wszczęcia postępowania wznowieniowego i organ powinien oceniać dopuszczalność wznowienia w odniesieniu oddzielnie do każdej poszczególnej przyczyny wymienionej w żądaniu strony. Skarżący podtrzymują twierdzenie, że stan prawny wynikający z wydania przez Sąd Rejonowy [...]postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości przy ul. [...]w [...]z dniem [...]maja 2005 r., pozwalał na jednoczesne sformułowanie dwóch przesłanek do wznowienia postępowania, tj. przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Orzeczenie przez Sąd Rejonowy [...]postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., które uprawomocniło się w dniu [...]maja 2013 r. czyli już po wydaniu skarżonej decyzji nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r., iż A. i W. małżonkowie K. nabyli własność nieruchomości przy ul. [...] w [...]w dniu [...] maja 2005 r., stanowiło istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję (art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa), a tą nową okolicznością był błąd organu I instancji co do osoby właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Wskutek zaś tego błędu, małżonkowie K. jako właściciele, byli stroną, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Skarżący podtrzymali swoje twierdzenia i zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego, w tym także podnoszone w piśmie skierowanym do Wydziału [...]Urzędu [...] dla Dzielnicy [...]w dniu [...] kwietnia 2014 r. Twierdzili również, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...], nadał status strony [...], pomimo otrzymanego od małżonków K. pisma z dnia [...]grudnia 2012 r. powiadamiającego o toczącym się z ich wniosku postępowaniu o stwierdzenie nabycia nieruchomości przy ul. [...] przez zasiedzenie. Pismo do zostało złożone jako dowód przy zażaleniu (zatytułowanym jako odwołanie) wniesionym przez małżonków K. w dniu [...]października 2013 r. na postanowienie Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] września 2013 r. Po otrzymaniu powyższej informacji, zdaniem skarżących, organ I instancji powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia prawa własności gruntu przy ul. [...]w [...], a co za tym idzie, do czasu rozstrzygnięcia, komu przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]– czego nie uczyniono. Skarżący stwierdzili, iż udowodnili, że pozostawali właścicielami nieruchomości przy ul. [...] przed wydaniem skarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz że swój wniosek o wznowienie postępowania zgłosili w przepisanym prawem terminie. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...]utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...]odmawiające wznowienia postępowania na wniosek A. K. i W. K., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ew. [...]w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie narusza prawo. 9. Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której już została wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą - wystąpienie przynajmniej jednej z przyczyn enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145 lit. a i b kpa. Badanie, czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka obligująca do wznowienia postępowania faktycznie zaistniała następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego, bowiem postępowanie w sprawie wznowienia podzielić można na dwa etapy - etap wstępny i etap rozpoznawczy. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 i 145 lit. a i b Kpa. Poza tymi wymogami organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku skarżących i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia. Na tym etapie organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. W razie nie wystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 kpa. W pozostałych przypadkach ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 kpa. Podkreślić zatem należy, że przesłanki wznowienia postępowania są przesłankami, których wystąpienie otwiera prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bowiem nie wiadomo, jaki wpływ na decyzję miały wady postępowania wskazane w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, które to wady są wadami istotnymi postępowania. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość wznowienia postępowania jest uzależniona od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych w kpa podstaw prawnych wznowienia, oraz nie istnienia przesłanek negatywnych – termin (art. 146 § 1 kpa) oraz treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiada treści decyzji ostatecznej (art. 146 § 2 kpa). 10. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]w [...], natomiast w dniu [...]maja 2013 r. uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], Wydział [...]o zasiedzeniu nieruchomości przy ul. [...]z dniem [...]maja 2005 r.; z odpisu księgi wieczystej wynika, że od dnia [...]czerwca 2013 r. A. K. wraz z żoną W. K. pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Zgodnie z art. 172 § 1 i 2 kc, posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie o nabyciu własności przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, a nabycie ma charakter pierwotny. Nabycie pierwotne polega na tym, że nabywca nie wywodzi swego prawa od prawa poprzedniego właściciela, lecz nabywa je niezależnie od czyichkolwiek uprawnień, w przeciwieństwie do nabycia pochodnego, które polega na tym, że prawo własności przechodzi z dotychczasowego właściciela na nowego właściciela, czyli prawo pozostaje takie samo, a zmienia się jedynie jego podmiot (umowa sprzedaży, darowizny, zamiany). Akt deklaratoryjny zaś, to akt potwierdzający, stosownie do wymagań prawa, że powstały konkretne fakty wywołujące skutki prawne; nie tworzą one nowych stanów prawnych, lecz jedynie powstałym już sytuacjom nadają określony kształt prawny. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 września 2011 r. IV CSK 608/10 stwierdził, m. in., że sąd nie ustala istnienia prawa własności w dacie orzeczenia sądu, lecz stwierdza nabycie prawa własności, czyli powstanie tego prawa dla tego, kto nieruchomość zasiedział. Takie stwierdzenie nie jest ustaleniem faktu, lecz rezultatem subsumcji pod przepisy prawa, całego zespołu faktów, ustalonych na podstawie przeprowadzonego postępowania, a decydujących w myśl przepisów prawa materialnego – o nabyciu prawa własności. Spełnienie materialno-prawnych przesłanek zasiedzenia musi z natury rzeczy wyprzedzać stwierdzenie przez sąd nabycia tą drogą prawa własności, gdyż w przeciwnym razie wniosek żądający takiego stwierdzenia musiałby ulec oddaleniu. Toteż stwierdzenie nabycia przez oznaczoną osobę własności nieruchomości przez zasiedzenie ustala stan prawny, który zaistniał w przeszłości. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Skoro zatem skarżący A. K. i W. K. z dniem [...]maja 2005 r. stali się właścicielami nieruchomości przy ul. [...], co wynika z prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o zasiedzeniu nieruchomości, to oznacza, iż przysługiwał im przymiot stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]w [...]. 11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.