VII SA/Wa 1673/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatowego w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu na wydanie decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2005r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., którym organ ten nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 9000 zł za przekroczenie terminu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. i M. R. Starosta [...] zarówno w zażaleniu na postanowienie I instancji, jak i w skardze wyjaśnił, że do 18-dniowego przekroczenia terminu wyliczonego przez Wojewodę w istocie nie doszło, gdyż organ ten zsumował okresy dwukrotnego prowadzenia postępowania przed organem I instancji (po uchyleniu do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji). Zdaniem skarżącego zarówno pierwszy wniosek, który wpłynął w sprawie, jak i kolejne kończyły się wydaniem stosownych decyzji załatwiających sprawę, a na skutek konieczności ponowienia postępowania w sprawie, po zsumowaniu okresów wyliczono nieprawidłowo przekroczenie terminu opisanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisu art. 35 ust 6 i 8 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacjom ogólnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, z wyjątkami zawartymi w szczegółowych regulacjach proceduralnych Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 8 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) dodany został do tej ustawy w celu wyjaśnienia kwestii liczenia terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu. Treść ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego stanowi wierne odwzorowanie treści art. 35 ust. 5 k.p.a. i odpowiada jego znaczeniu normatywnemu. Uwzględniając zaś uwagę wstępną, należy stwierdzić, że przed wprowadzeniem do Prawa budowlanego omawianego ust. 8 art. 35, obowiązywał - w zakresie liczenia terminu z ust. 6 - art. 35 ust. 5 k.p.a. Dodać trzeba, że wpisanie jego treści do art. 35 Prawa budowlanego nie pozbawiło w najmniejszym nawet stopniu znaczenia pozostałych części art. 35 k.p.a., ani też innych przepisów i zasad dyscyplinujących działanie organów administracji, które obowiązywały przed zmianą i nadal obowiązują. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi zatem szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zakreśla jako maksymalny 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis ma więc na celu zdyscyplinowanie działań organu budowlanego. W przypadku postępowania instancyjnego, dla każdego z organów termin jest liczony odrębnie. Dla organu II instancji 65-dniowy termin biegnie od daty przekazania akt wraz z odwołaniem (wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w II instancji). Wynika to z treści art. 35 ust. 3 "W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji..." Na skutek dewolucji kompetencji właściwym organem staje się wówczas organ II instancji, i jak wspomniano, od daty wpływu odwołania biegnie dla niego 65-dniowy termin na ostateczne zakończenie sprawy. Jak wiadomo bowiem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zastosować można tylko w przypadku konieczności powtórzenia postępowania dowodowego przy braku wykorzystania możliwości tkwiących w art. 136 k.p.a. Jeśli natomiast nie zachodzi potrzeba uzupełniania postępowania dowodowego, a organ I instancji prawidłowo powiadomił wszystkie strony o przekazaniu odwołania, nie ma więc potrzeby wzywania stron do ustosunkowania się do dowodów, wówczas postępowanie II instancji winno być zakończone niezwłocznie. (Pamiętać trzeba, że organ II instancji w postępowaniu zwykłym ma tylko miesiąc na zakończenie sprawy.) Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oznacza natomiast ponowne uruchomienie biegu terminu 65-dniowego. Sprawa z wnioskiem wpływa bowiem ponownie do organu I instancji, a przyczyną tego stanu rzeczy jest konieczność (zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.) powtórzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Na opisany tok postępowania – w kontekście możliwości zastosowania kary za przekroczenie 65-dniowego terminu - nie mają wpływu błędy w działaniu organów administracji budowlanej, chociaż to te błędy są najczęściej przyczyną konieczności powtarzania instancji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ I instancji prawidłowo, jeżeli chodzi o terminy postępowania, reagował na kolejne wnioski i pisma składane przez strony wydając kolejne rozstrzygnięcia. Jak wspomniano wyżej, po powrocie sprawy do I instancji na skutek uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zadaniem organu I instancji winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w części lub całości. Skoro zaś postępowanie ma toczyć się ze względu na konieczność ponowienia czynności wyjaśniających związanych ze zbieraniem i ponowną oceną materiału dowodowego, to przepisu o biegu terminu obliczania kary nie sposób rozumieć inaczej, niż tak, że 65-dniowy termin zaczyna swój ponowny bieg od daty wpływu akt do organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując - dla celów liczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - założenie kontynuacji biegu tego terminu i sumowanie się okresów pozostawania sprawy w dyspozycji organu I instancji po uchyleniu decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wadliwie zastosował zatem wspomniany przepis prawa budowlanego. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak na wstępie.