VII SA/Wa 1673/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r., na podstawie art. 157 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. K. z [...] kwietnia 2007r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. nr [...] z [...] października 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk) w N. przy ul. [...]., na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją inwestor przedmiotowej inwestycji M. K. wystąpił do Ministra Budownictwa o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wymaganego nachylenia wjazdu do projektowanego garażu podziemnego z 20 % na 25 %. Po uzyskaniu od Ministra Budownictwa upoważnienia do wyrażenia zgody na wyżej wymienione odstępstwo, Starosta N. postanowieniem z [...] września 2006r. udzielił takiej zgody, a następnie decyzją nr [...] z [...] października 2006r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk), położonych w N. przy ul. [...], na działkach nr ew.: [...]. Następnie, organ I instancji decyzją z [...] października 2006r. przeniósł powyższą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę z dotychczasowego inwestora M. K. na rzecz nowych: B. i M. K., H. i J.W., M. i W. M., K. T. J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę podnosząc, że projekt budowlany inwestycji został opracowany wbrew obowiązującym przepisom ustawy Prawo budowlane jak również wbrew przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ I instancji stwierdził również, że w okolicznościach sprawy konieczne było zbadanie czy podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania przysługuje przymiot strony. Oceny przymiotu strony organ dokonał zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118. ze zm.), który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu miało decydujące znaczenie, dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji obejmował działki numer [...]. Dlatego kwestionowana decyzja została doręczona inwestorowi, współwłaścicielom działek numer [...] (B. K., B. T., H. i J. W. oraz M. i W. M.) oraz zarządzającej nieruchomością położoną na działce numer [...] Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] ul. [...] w N., reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty. Organ ustalił, że wnioskodawca J. K. jest współużytkownikiem wieczystym działki numer [...] z tytułu prawa do lokalu a zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 ze zm.) zarząd wspólnoty reprezentuje ją na zewnątrz oraz kieruje jej sprawami. Skoro w sprawach dotyczących części wspólnych nieruchomości (w tym w sprawach z zakresu Prawa budowlanego) zarząd wspólnoty, a nie indywidualni współużytkownicy reprezentuje interesy współużytkowników na zewnątrz to zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje status strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] października 2006r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk) na terenie położonym w N. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis § 3 art. 157 K.p.a. przewiduje odmowę wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną. Natomiast o tym kto może być stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Organ przywołał również treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dlatego w postępowaniu zakończonym wydaniem badanej decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] października 2006r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk) na terenie położonym w m. N. przy ul. [...], działki nr ewid. [...], J. K. nie został uznany za stronę i tym samym nie brał udziału w postępowaniu. Właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], w którym znajduje się lokal nr [...] będący własnością skarżącego, byli reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową Nr [...]. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r., o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 80, poz. 903), członkowie wspólnoty nie występują samodzielnie lecz zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawca nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w sprawie przedmiotowej inwestycji, która polegała na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk). W tej sytuacji obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje lokalu nr [...], więc nie można uznać J. K. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2006r. W tych okolicznościach organ nie badał zarzutów merytorycznych dotyczących w/w decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. złożył J.K. W jej uzasadnieniu wskazał, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym czteropiętrowym (w którym są prowadzone prace budowlane na podstawie wydanego pozwolenia budowlanego) mieszka od ponad trzydziestu lat. Od ośmiu lat jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Posiada uprawnienia budowlane do projektowania oraz do nadzorowania robót budowlanych i drogowych. Zdaniem skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien z urzędu stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji Starosty Powiatowego w N., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażając zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów w sprawie zmiany spadku podłużnego z 20% na 25% Minister Budownictwa popełnił błąd, gdyż zgodę taką mógł wydać tylko Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, bowiem zjazd do garaży rozpoczyna się od drogi gminnej. Skarżący wskazał również, że zjazd został zaprojektowany i wykonany niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z dnia 14 maja 1999r. poz. 430). Poza tym wskazał, że inwestycja miała być realizowana na działkach [...] przy ulicy [...], natomiast została zrealizowana na pięciu działkach tj. [...] oraz [...] i (częściowo) [...] (droga). W konkluzji skarżący domagał się przyznania mu przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny dokonuje m.in. sprawdzenia legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ zobowiązany jest na podstawie art. 157 § 3 K.p.a - odmówić wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło jedynie kwestii formalnych, do których zalicza się m.in. zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, jego stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 K.p.a, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Należy wskazać, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako prawny. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ trafnie przyjął, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Poza tym wskazać trzeba, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych na terenie położonym w m. N. przy ul. [...], działki nr ew. [...]. Słusznie organy podkreślały, że wnioskodawca nie wykazywał indywidualnego interesu prawnego w sprawie przedmiotowej inwestycji a skoro polegała ona na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni osiedlowej i składzie opału usytuowanym w podziemnej części istniejącego obiektu z przeznaczeniem na garaże dla samochodów osobowych (8/9 stanowisk), to tym samym obszar jej oddziaływania nie obejmuje lokalu nr [...] należącego do J. K. Nie można więc uznać skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2006r. Podkreślić należy, że właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], w którym znajduje się lokal nr [...] będący własnością skarżącego, są reprezentowani przez Wspólnotę Mieszkaniową Nr [...]. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r., o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), członkowie wspólnoty nie występują samodzielnie lecz zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje je na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zatem osoby nie stanowiące zarządu i nie posiadające umocowania do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Podmiotem uprawnionym do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez jej zarząd. Przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r, o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), nie uzasadniają udziału członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości wspólnej. Co prawda wyjątkowo możliwe jest dopuszczenie członka wspólnoty do udziału w postępowaniu jako strony ale wówczas gdy naruszony zostanie jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż J. K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] października 2006r. W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w skardze należy wyjaśnić, iż z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego organy nie były uprawnione do rozparzenia merytorycznych zarzutów zawartych w przedmiotowym wniosku oraz w odwołaniu. Z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły zostać rozpoznane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.