VII SA/Wa 1674/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia [...].11.2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], gm. [...], stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1996 r., pod numerem [...], a rozstrzygniętej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2012 r., sygn. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1, 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późniejszymi zmianami) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2012 r" sygn. [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], gm. [...], stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1996 r., pod numerem [...],. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...].12.1996 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespól dworski w [...], gm. [...], składający się z: (pkt 1) dworu drewnianego z ok. poł. XIX w. i pocz. XX w., (pkt 2) parku krajobrazowego z poł. XIX w. i pocz. XX w.; (pkt 3) warstwy kulturowej pozostałej po funkcjonowaniu ośrodka dworskiego od min. XV wieku. Całość zespołu zajmuje działki nr [...],[...],[...] w [...], gm. [...], wskazane w załączniku graficznym, będącym integralną częścią tej decyzji. W uzasadnieniu ww. orzeczenia zapisano m.in., że "powstały w dwóch fazach obecny budynek dworu jest dziełem budownictwa mającym znaczenie tak dla historii budownictwa, jak i - ogólnie - kultury". Z wnioskiem o skreślenie z rejestru zbytków ww. budynku dworu, pismem z dnia [...].03.2012 r. Zwrócił się J. M. - obecny właściciel obiektu (na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego, repertorium A Nr [...] z dnia [...].03.2012 r.). We wniosku wskazano, że w wyniku braku działań poprzednich właścicieli, budynek uległ zniszczeniu, "wszystkie główne elementy konstrukcyjne budynku są w złym stanie technicznym i nie nadają się do dalszego wykorzystania". Na dowód powyższych stwierdzeń do wniosku dołączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].04.2006 r., znak: [...], nakazującą opróżnienie z użytkowania rzeczonego budynku, a także umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, i zabezpieczenie obiektu poprzez jego wygrodzenie. Przedstawiono także "Ekspertyzę techniczną w sprawie określenia stanu technicznego drewnianego dworu w [...] ", opracowaną na zlecenie Gminy [...] przez mgr. inż. S. Ż., rzeczoznawcę budowlanego, w czerwcu 2003 r. Organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w [...] z prośbą o opracowanie opinii specjalistycznej dotyczącej aktualnego stanu faktycznego i obecnych wartości zabytkowych przedmiotowej nieruchomości, na podstawie oględzin, przeprowadzonych z udziałem strony postępowania. Opinia działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa, opracowana przez mgr T. Ś., została przekazana w dniu [...].07.2012 r. Wynika z niej, że bryła i forma architektoniczna budynku od momentu objęcia go prawną ochroną konserwatorską nie uległa zmianom i jest czytelna. Jedynie dach nad werandą został całkowicie zniszczony. Stan techniczny ścian obwodowych w niektórych pomieszczeniach jest zły, ale nie wykazuje zagrożenia katastrofą budowlaną. W dobrym stanie technicznym znajduje się posadowienie fundamentów budynku, lecz praktycznie nie zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa. Więźba dachowa jest miejscami mocno zawilgocona i porażona drewno jadami, jednakże znaczna część jej elementów konstrukcyjnych jest w stanie zadawalającym. Układ wnętrz nie uległ zmianie. We wnioskach stwierdzono, że wprawdzie budynek znajduje się obecnie w złym stanie technicznym, niemniej pomimo postępujących zniszczeń substancji materialnej nie utracił swych wartości zabytkowych. Zarówno dach, jak i więźba dachowa oraz stropy czy też brakujące partie szalowania są elementami, które stosunkowo łatwo wyremontować i odtworzyć. Całkowicie zachowana bryła budynku ze ścianami obwodowymi i stropami daje możliwość przeprowadzenie remontu zabytku, nawet jeśli remont ten wiązać się będzie z częściowym odtworzeniem i uzupełnieniem substancji zabytkowej.* Nadto w opinii podkreślono, że skreślenie z rejestru zabytków, a w konsekwencji rozbiórka dworu, doprowadziłoby do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Budynek dworu spełnia bowiem niezwykle ważną rolę w układzie całego założenia dworsko-parkowego, stanowiąc główny jego element, któremu podporządkowana została kompozycja przestrzenna zespołu otaczającego krajobrazu. W związku z powyższym negatywnie zaopiniowano wniosek o skreślenie przedmiotowej nieruchomości z rejestru zabytków. Organ prowadzący postępowanie o wykreślenie z rejestru zabytków ww. budynku dworu, stwierdził, że walory zabytkowe omawianego budynku zostały zachowane do chwili obecnej, a wartości zabytkowe będące podstawą jego wpisu do rejestru zabytków nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Odnosząc się zaś do dołączonej do wniosku ekspertyzy technicznej, w której stwierdzonego zużycie techniczne budynku i uznano, że pod względem ekonomicznym odbudowa z modernizacją dworu jest nieopłacalna, trzeba wyjaśnić, że kwestie opłacalności ekonomicznej remontu budynku, jakkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia właściciela zabytku, w niniejszym postępowaniu nie mogą stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia omawianego budynku z rejestru zabytków. W świetle cytowanego wyżej przepisu, ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. Prowadzi to do stwierdzenia, że zły stan techniczny obiektu czy też konieczność podjęcia robót budowlanych lub prac konserwatorskich nie oznacza, że utracił on status zabytku. Na etapie prowadzonego postępowania analizie podlega zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości, które były podstawą wpisu do rejestru zabytków, a nie sam stan techniczny budynku. Oznacza to, że w obecnym stanie zachowania obiektu, możliwy jest jego remont, a zakres prac, który wiąże się z częściową wymianą elementów nie spowoduje utraty przez obiekt wartości, które legły u podstaw jego wpisania do rejestru zabytków. Reasumując, w ocenie organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie, w odniesieniu do budynku dworu w [...] nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek dopuszczalności skreślenia zabytku z tego rejestru. Obiekt nie uległ zniszczeniu w stopniu decydującym o utracie wartości historycznej i naukowej, które stanowiły podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru, jak również wartości te nie zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie z wolą ustawodawcy, zły stan zachowania budynku nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, podobnie jak nie był przesądzający w trakcie wpisywania ww. budynku do rejestru zabytków. W skardze skierowanej do Sądu zaskarżonej decyzji zarzucono: I.naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne uznanie, iż dwór nie utracił wartości historycznej i artystycznej; II. naruszenie przepisów prawa proceduralnego poprzez: 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o ustalenia zawarte w nieobiektywnej opinii działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co w konsekwencji skutkuje brakiem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji, tj. na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenie, że: - przeprowadzenie remontu budynku, wiążącego się z odtworzeniem substancji zabytkowej nie spowoduje utraty przez obiekt wartości zabytkowej, - dostrzeżone postępujące zniszczenia substancji materialnej dachu, więźby dachowej, stropów czy oszalowania nie mają wpływu na walory historyczne, artystyczne lub naukowe budynku, - stwierdzony awaryjny stan budynku nie jest przesłanką do uznania, że obiekt jest zniszczony w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się brakiem oceny ekspertyzy technicznej oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonych przez stronę, w szczególności nie odniesienie się przez organ do tego, dlaczego nie uznał za wiarygodne twierdzeń sporządzającego ekspertyzę o tym, że konieczny jest kapitalny remont budynku i jego modernizacja oraz, że stopień zużycia naturalnego, technicznego i ekonomicznego budynku ustalono na 95%, a zdekapitalizowanie na 100%, a także twierdzeń inspektora nadzoru budowlanego, że stopień zniszczenia budynku jest tak dalece idący, że powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia; 4) naruszenie art. 84 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. polegające na: - odmowie dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego eksperta lub instytutu naukowego w dziedzinie oceny stanów technicznych budynków na okoliczność, czy stopień zniszczenia budynku dworu w Nużewie spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych, nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów; organ odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego uznając, że znajdująca się w aktach sprawy i dopuszczona jako dowód — korzystna dla organu — opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest wystarczająca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, - uznaniu, że strona, aby mogła skutecznie zakwestionować wnioski z danej opinii to powinna jeszcze przed wydaniem tej opinii zgłosić zarzuty co do wiarygodności osoby/instytutu ją sporządzającej, nie ma natomiast prawa zgłosić zarzutów w stosunku do twierdzeń, które już zostały zawarte 5) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz ekspertyzie technicznej w sprawie określenia stanu technicznego drewnianego dworu w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].11.2012 r., odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], gm. [...], stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1996 r., pod numerem [...],. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące między innymi układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury. Samego faktu wpisu strona skarżąca nie kwestionuje. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy obiekt uległ niszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca postawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu, przepis ten stosuje się także do skreślenia z rejestru części zabytku. Jednocześnie art. 6 pkt 1 lit. c ustawy stanowi, że ochronie i opiece podlegają, w szczególności, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. Odnosząc powyższe do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji a Stanowisko organu w tym zakresie nie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa opinia, przekazana w dniu [...].07.2012 r., z której wynika, że bryła i forma architektoniczna budynku od momentu objęcia go prawną ochroną konserwatorską nie uległa zmianom i jest czytelna. Jedynie dach nad werandą został całkowicie zniszczony. Podczas oględzin budynku w dniu [...].06.2012 r., w których zapewniono udział stronie, potwierdzono podnoszony przez wnioskodawcę zły stan zachowania obiektu. W trakcie oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, którą dołączono do opinii. Stan techniczny ścian obwodowych w niektórych pomieszczeniach jest zły, ale nie wykazuje zagrożenia katastrofą budowlaną. W dobrym stanie technicznym znajduje się posadowienie fundamentów budynku. Organ dokładnie opisał stanu zabytku. Nietrafny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , organ wyjaśnił podstawy odmowy W odniesieniu do zarzutów skarżących dotyczących złego stanu technicznego budynków wchodzących w skład zespołu objętego ochroną, wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). Wskazana w art. 13 ust. 1 ustawy przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może więc równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu powinny więc ocenić czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Analiza całego materiału dowodowego daje podstawy do uznania zasadności odmowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], gm. [...], stanowiącego element zespołu dworskiego, wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1996 r" pod numerem [...]. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić pogląd Ministra, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].11.2012 r., dokonano analizy wszystkich dowodów w sprawie. Stosownie do wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie, tak jak i wszystkie inne dowody, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ wykazał, że w stosunku do ww. obiektu, nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zbędne jest dodatkowe przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego eksperta, o które wnosi strona. Jak wynika z przepisu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii co też uczynił. Argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2012 r" sygn. [...], Należy stwierdzić, że organ wykazał, że w stosunku do objętego wnioskiem obiektu nie zachodzi żadna z przesłanek skreślenia z rejestru zbytków określonych w przywołanym powyżej przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomimo stwierdzonych zniszczeń stan zachowania oryginalnej, historycznej substancji zabytkowej budynku jest duży, co wpływa na ocenę jego wartości zabytkowej. Dodatkowo w kontekście obecnego stanu technicznego budynku dworu w [...], przypomnienia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostaje ekonomiczność przeprowadzenia remontu dworu. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej budynku. Na marginesie sprawy zauważyć należy, że obecny stan obiektu jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się z ciążącego obowiązku właściwej opieki nad zabytkiem poprzedniego właściciela ale był on znany stronie skarżącej w dacie zakupu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę jako bezzasadną należało oddalić.