VII SA/Wa 1675/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań I. S. i T. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdzającej – na wniosek A. i M. W. – nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. S. i T. S. pozwolenia na rozbudowę z nadbudową poddasza użytkowego budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę z nadbudową ww. inwestycji. Organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności podkreślając, iż stanowi ona wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał także, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. GINB powołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakładający na właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał opierając się na zgromadzonej dokumentacji, że działka na której zaplanowano sporną inwestycję, zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...]; w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...] - symbolem 32UH, UG. Na powyższym terenie przewidziano zespół pawilonów usługowych, dopuszcza się również na nim pozostawienie usług z zaleceniem uporządkowania terenu i zabezpieczeniem przed spływem wód opadowych do rzeki (§ 4 pkt 32 ww. miejscowego planu). Zwrócił uwagę na przepis § 2 pkt 6 powyższego miejscowego planu, który przewidywał obowiązek uzyskania zezwoleń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na całym obszarze objętym w/w planem w zakresie, dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu oraz inwestycji mających wpływ na zmiany kształtowania krajobrazu, układu urbanistycznego miasta i jego estetyki. GINB wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji z dnia [...] września 2013 r. inwestorzy dołączyli jedynie kserokopię decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekającej w postępowaniu wznowieniowym, że jego własna decyzja z dnia [...] maja 2004 r., wydająca pozwolenie na przebudowę z rozbudową budynku usługowego położonego na działce nr ew. [...] w [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odstępującej od jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). GINB stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznowieniowym. w którym dokonano oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków udzielającej pozwolenia na wykonanie projektowanego przedsięwzięcia, nie stanowi pozwolenia wymaganego przepisem § 2 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 1998 r. GINB zwrócił uwagę, że z kserokopii znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2004 r. wynika, że jest ona ważna łącznie z pozwoleniem na budowę o ile przepisy prawa budowlanego obligują do jego uzyskania bądź w innych przypadkach w terminie dwóch lat od daty wydania. Tymczasem weryfikowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pozwolenie na budowę zostało udzielone po upływie 2 lat od daty wydania powyższej zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał że ww. rozstrzygnięcie Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który jest aktem prawa miejscowego a jego zapisy mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę) i nie może od tych warunków odstąpić. Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nierespektowanie tychże zapisów w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego przecież źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W ocenie GINB rażąco naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, naruszenie jest oczywiste, sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. Utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa. GINB uznał również, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne oznaczenie działki budowlanej nr [...] zamiast [...]. Zaznaczył przy tym, powołując się wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn.. akt II OSK 1815/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 20009 r., sygn.. akt VII SA/Wa 770/09, że miejsce położenia obiektu budowlanego stanowiące istotny element rozstrzygnięcia wyłącza możliwość jego zmiany w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w ramach wykonania projektowanego przedsięwzięcia przewidziano nadbudowę budynku handlowego znajdującego się w ostrej granicy z działkami budowlanymi nr ew. [...] i [...] ścianami zwróconymi do tych działek bez otworów okiennych i drzwiowych. Powyższe usytuowanie przedmiotowego przedsięwzięcia oznacza, że zaplanowane zostało ono z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować co najmniej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Opisane wyżej naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych jest oczywiste i wywołuje skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na realizację spornej inwestycji, GINB stwierdził, że powyższe nie wyłącza możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego, którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ocenił ponadto prawidłowość decyzji z punktu widzenia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie stwierdzając zaistnienia żadnej z pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, pkt. 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. S. i T. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 222 k.p.a. poprzez dowolność i jednostronną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że GINB podważa kompetencje Starosty do badania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Podniesiono, że inwestycja jest remontem z wymianą dachu i elementów konstrukcyjnych z przystosowaniem do planu miejscowego oraz wskazano na wymiary działki nr [...], która ma 6 m i 76 cm szerokości, co uniemożliwia zachowanie odległości 4 m od innych działek. Przedłożyli decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. i uzupełnienie do tej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wskazali, że plan pozostawia zespół pawilonów usługowych a w § planu wskazano, że warunek dotyczący minimalnych odległości budynków nie dotyczą zabudowy istniejącej i uzupełniających pierzei wzdłuż ulicy [...]. Wskazali, że błąd w numerze działki został sprostowany postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Skarga T. S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt VIl SA/Wa 1675/15, została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. S. i T. S. pozwolenia na rozbudowę z nadbudową poddasza użytkowego budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ uznał, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższe uregulowania Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązują organ administracji do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki we wskazanym zakresie. Należy zgodzić się z organem, że wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę z nadbudową poddasza użytkowego budynku handlowo-usługowego, sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...]; w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...]), który w § 2 pkt 6 przewidywał obowiązek uzyskania zezwoleń [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na całym obszarze objętym ww. planem w zakresie, dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu oraz inwestycji mających wpływ na zmiany kształtowania krajobrazu, układu urbanistycznego miasta i jego estetyki. Niewątpliwie sporna inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie poddasza użytkowego do takich przedsięwzięć należy. Inwestorzy nie przedstawili zezwolenia konserwatorskiego na ww. inwestycję. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kserokopia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., orzekająca w postępowaniu wznowieniowym, że jego własna decyzja z dnia [...] maja 2004 r o pozwoleniu na przebudowę z rozbudową budynku usługowego położonego na działce nr ew. [...] w [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odstępująca od jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie stanowiła wymaganej zgody. Skoro decyzja z dnia [...] maja 2004 r. ważna była w terminie dwóch lat od daty wydania, to również ona nie mogła spełniać wskazanego warunku. Należy podzielić także ocenę organu odwoławczego, że błędne oznaczenie numeru działki inwestycyjnej (nr ew. [...] zamiast [...]) w weryfikowanym rozstrzygnięciu organu stanowi element rozstrzygnięcia, które nie mogło być sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprostowania w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. mogą być bowiem wyłącznie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki", przy czym za błąd pisarski uważa się widoczne, niezamierzone, niewłaściwe użycie wyrazu, mylną pisownię, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu. W orzecznictwie podkreśla się (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1439/08), który to pogląd skład orzekający WSA podziela w całej rozciągłości, że niewłaściwe wskazanie w decyzji numerów działek nie ma charakteru oczywistej omyłki, której sprostowania można dokonać poprzez usunięcie w osnowie decyzji jednego numeru działki i wstawienie w to miejsce numeru odmiennego w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Sprostowanie służy bowiem wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji. Wskazanie niewłaściwego numeru działki inwestycyjne oznacza, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydano pozwolenie na budowę na działce, która nie była wskazana we wniosku o wydanie pozwolenia. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem organu, że projektowane przedsięwzięcie, tj. nadbudowa budynku handlowego, znajdującego się w ostrej granicy z działkami budowlanymi nr ew. [...] i [...] ścianami zwróconymi do tych działek bez otworów okiennych i drzwiowych rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować co najmniej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Opisane wyżej naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych jest oczywiste i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę z nadbudową poddasza użytkowego, w odległościach mniejszych aniżeli 3 m, a więc z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Treść § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji, o ile nie zaistnieją okoliczności wskazane w warunkach technicznych (§ 12 ust. 2 i 3), inwestor bezwzględnie obowiązany jest usytuować projektowaną inwestycję w odległości co najmniej 3 metrów od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Odnosząc się do treści § 4 miejscowego planu, który w ocenie skarżącej, dopuszcza mniejsze odległości, niż wskazane w ww. rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., Sąd zauważa, że przepis ten dotyczy parametrów infrastruktury, w tym akceptacja zabudowy już istniejącej a nie zamierzonych inwestycji, ponadto dotyczy działki KZ – ulice zbiorcze a nie działki inwestycyjnej. Należy podkreślić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji. Zatem należy zgodzić się z organem, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z oczywistym i niewątpliwym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących i naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Reasumując stwierdzić należy, iż wszystkie wadliwości wskazane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, są przesłankami do stwierdzenia wystąpienia w decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. rażącego naruszenia przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.