VII SA/Wa 1676/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] [...] m [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], nakazującej inwestorowi – B. B. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości L., gm. Z. - - uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał B. B. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozbiórkę znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gm. Z. budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach 11,60 x 6,00 m wybudowanego w miejscu uprzednio rozebranego zniszczonego obiektu o konstrukcji drewnianej na pozostałych po nim fundamentach, z jednoczesnym wyłączeniem spod nakazu rozbiórki istniejących fundamentów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości L., gm. Z. stanowiącej własność B. B. znajduje się m.in. parterowy, murowany budynek gospodarczy o wymiarach 11,60 x 6,00 m i wysokości od 2,20 m do 2,90 m z dachem w jednej części dwuspadowym, a w drugiej -jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytej eternitem. Obiekt został dostawiony do istniejącego budynku mieszkalnego, z którym posiada wspólną ścianę szczytową, zaś jego ściana od strony zachodniej (bez otworów okiennych i drzwiowych) usytuowana jest w odległości ok. 1,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], należącą do B. G. Organ II instancji wskazał także, że w trakcie postępowania wyjaśniającego - w oparciu o informacje udzielone przez B. G. i B. B. - ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowano w miejscu istniejącego od lat 80-tych XX wieku drewnianego budynku o podobnej funkcji, krytego strzechą, który z powodu zawalenia został rozebrany przez inwestora w 2002 r. do poziomu fundamentów. Ustalono również, że B. B. na pozostawionych betonowych fundamentach dokonał w 2006 r. odbudowy obiektu z wykorzystaniem nowych materiałów i przy zachowaniu wymiarów zewnętrznych starego budynku (zmianie uległ kształt dachu i kąt jego nachylenia) nie dysponując przy tym wymaganym przepisami ustawy Prawo budowlane pozwoleniem na realizację inwestycji. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia 20 lipca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i nałożył na B. B. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy procedurze legalizacyjnej. Po wykonaniu przez inwestora powyższego obowiązku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] zobowiązał B. B., do uiszczenia w określonym terminie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł. W związku z nie uiszczeniem przez inwestora opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] maja 2007 r. decyzję nr [...], nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Argumentując swe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że działając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz zobowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu stopnia podstawowego. Odnosząc się do twierdzeń B. B., że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter prac remontowych organ II instancji wskazał, że określenie "remont" stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane dotyczy wykonywania robót budowlanych (robót remontowych) w istniejącym obiekcie, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że rozebranie zawalonego obiektu o konstrukcji drewnianej do poziomu fundamentów betonowych jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i zrealizowanie na tych fundamentach niejako "od nowa" budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej (nawet przy zachowaniu wcześniejszych gabarytów) nie stanowi remontu w rozumieniu w/w przepisu. Mając na względzie istniejący w sprawie materiał dowodowy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że niniejsza sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowane, bowiem inwestor zrealizował sporną inwestycję w 2006 r. w warunkach samowoli budowlanej. Organ podniósł, że odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i wdrożenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tzn. gdy samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowy obiekt został bowiem zrealizowany w odległości ok. 1,00 m od granicy sąsiedniej działki o nr ewid. [...], co narusza nomy odległościowe sytuowania budynków określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i co oznacza, że doszło do istotnego naruszenia warunków techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji wobec nie spełnienia przesłanki z pkt 2 ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 w/w rozporządzenia był obligatoryjnie zobowiązany do orzeczenia rozbiórki. Posiadanie przez inwestora zgody B. G. na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy z jej działką było bez znaczenia, gdyż w istocie pisemna zgoda sąsiada nie może sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Mając na uwadze zasadę określoną w art. 139 Kpa [zakaz reformationis in peius], organ II instancji zauważył, iż orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku nie rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem jego rozstrzygnięcie co do meritum pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, tylko inne są przesłanki jego zastosowania. Uwzględniając zaś oświadczenie B. B., iż wybudowanie budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej nastąpiło na fundamentach pozostałych po rozebranym uprzednio obiekcie drewnianym, organ uznał, że należało wyłączyć spod nakazu rozbiórki istniejące wcześniej fundamenty, czego nie zawarł w sentencji zaskarżonej decyzji nr [...] organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył B. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił to, iż została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. B. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., którą organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] nakazującą Bogdanowi Bzdzikotowi rozbiórkę wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości L. gm. Z. i nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane B. B. rozbiórkę znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., gm. Z. budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach 11,60 x 6,00 m wybudowanego w miejscu uprzednio rozebranego zniszczonego obiektu o konstrukcji drewnianej na pozostałych po nim fundamentach, z jednoczesnym wyłączeniem spod nakazu rozbiórki istniejących fundamentów. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który odnosi się do tzw. samowoli budowlanych. Podkreślenia wymaga to, iż przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, jaki charakter ma obiekt, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie, jaki był zakres przeprowadzonych robót budowlanych. Kwestia charakteru zrealizowanego obiektu musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, bowiem dopiero jej rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia, co w konsekwencji ma wpływ na dokonanie oceny, czy zaistniała samowola budowlana i jakie czynności winny być przeprowadzone w celu doprowadzenia jej do zgodności z prawem. Z akt sprawy wynika, że na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości L., gm. Z. stanowiącej własność B. B. znajduje się m.in. parterowy, murowany budynek gospodarczy o wymiarach 11,60 x 6,00 m i wysokości od 2,20 m do 2,90 m z dachem w jednej części dwuspadowym, a w drugiej -jednospadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytej eternitem. Obiekt został dostawiony do istniejącego budynku mieszkalnego, z którym posiada wspólną ścianę szczytową, zaś jego ściana od strony zachodniej (bez otworów okiennych i drzwiowych) usytuowana jest w odległości ok. 1,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], należącą do B. G. Budynek ten zrealizowano w miejscu istniejącego od lat 80-tych XX wieku drewnianego budynku o podobnej funkcji, krytego strzechą, który z powodu zawalenia został rozebrany przez inwestora w 2002 r. do poziomu fundamentów oraz że inwestor na pozostawionych betonowych fundamentach dokonał w 2006 r. odbudowy obiektu z wykorzystaniem nowych materiałów i przy zachowaniu wymiarów zewnętrznych starego budynku nie dysponując przy tym wymaganym przepisami Prawa budowlanego pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze wyżej przedstawione wytyczne jakimi powinien kierować się organ rozpoznając sprawę samowoli budowlanej oraz odnosząc się do zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W szczególności ustalił bezspornie charakter obiektu, w odniesieniu do którego toczyło się postępowanie, czas jego powstania oraz zakres prowadzonych robót budowlanych. Odnosząc się do twierdzeń B. B., że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter prac remontowych – organ II instancji prawidłowo wskazał, iż określenie "remont" stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane dotyczy wykonywania robót budowlanych (robót remontowych) w istniejącym obiekcie, których celem jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, to czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Ponadto prawidłowo ocenił, iż rozebranie zawalonego obiektu o konstrukcji drewnianej do poziomu fundamentów betonowych i zrealizowanie na tych fundamentach niejako "od nowa" budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - (nawet przy zachowaniu wcześniejszych gabarytów budynku) nie stanowi remontu w rozumieniu w/w przepisu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że B. B. na pozostawionych betonowych fundamentach dokonał w 2006 r. odbudowy obiektu z wykorzystaniem nowych materiałów i przy zachowaniu wymiarów zewnętrznych starego budynku nie dysponując przy tym wymaganym przepisami Prawa budowlanego pozwoleniem na realizację przedmiotowej inwestycji, a zatem popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw, dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i wdrożenie procedury legalizacyjnej jest jednakże możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tzn. gdy samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzić trzeba – jak słusznie zauważył organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przedmiotowy obiekt został bowiem zrealizowany w odległości ok. 1,00 m od granicy sąsiedniej działki nr ewid. [...], co narusza nomy odległościowe sytuowania budynków określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 12 w/w rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość od granicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Stosownie do § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia jeżeli na sąsiedniej działce: 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie mogą być zaś sytuowane w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce (ust. 7). Mając na uwadze to, że w/w uregulowania w ogóle nie dopuszczają możliwości zrealizowania budynku w odległości 1,00 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, uznać należało, iż w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia warunków techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zrealizowanego przez B. B. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo zatem stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie wdrożyły procedurę legalizacyjną w niniejszej sprawie, gdyż - wobec nie spełnienia przesłanki z pkt 2 ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 w/w rozporządzenia – organ ten był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki. Bez znaczenia przy tym był fakt - jak trafnie zauważył organ odwoławczy - że inwestor posiadał zgodę B. G. na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego przy granicy z jej działką, gdyż w istocie pisemna zgoda sąsiada nie może sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu, mając na uwadze zasadę określoną w art. 139 Kpa [zakaz reformationis in peius], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż orzekając o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku nie rozstrzygnął na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem jego rozstrzygnięcie co do meritum pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, tylko inne są przesłanki jego zastosowania. Mając na uwadze oświadczenie B. B., iż wybudowanie budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej nastąpiło na fundamentach pozostałych po rozebranym uprzednio obiekcie drewnianym, organ prawidłowo również stwierdził, że należało wyłączyć spod nakazu rozbiórki istniejące wcześniej fundamenty, czego nie zawarł w sentencji organ I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.