VII SA/Wa 1676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S.G. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną, muru ogrodzeniowego pełnego, miejsc parkingowych oraz kanalizacji deszczowej na terenie obejmującym nieruchomości o nr ew. [...] i [...], położone w miejscowości [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że S. G. występował już wcześniej z takim wnioskiem, który Wojewoda [...] załatwił decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 687/12 oddalił skargę wniesioną przez S. G. na ww. decyzję. Konkludując organ stwierdził, że ponowne rozpatrzenie wniosku jest zatem niedopuszczalne z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie takie dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją, a zatem ponowne rozpatrzenie wniosku byłoby niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. G., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 138 § 2 i art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Organ wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zapadła w stanie faktycznym i prawnym na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2009 r. Nr [...], tj. na dzień [...] listopada 2009 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że złożenie przez S. G. wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. zainicjowało nowe postępowanie w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], a zatem obowiązkiem organu było na nowo ustalenie dopuszczalności jego wszczęcia mając na względzie przesłanki o charakterze podmiotowym (tj. czy wniosek pochodzi od strony), jaki i przedmiotowym. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Wojewoda [...] w szczególności winien był ustalić, czy nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, poprzez wystąpienie do wnioskodawcy o przesłanie dokumentów (aktualnych na dzień złożenia wniosku) potwierdzających jego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podsumowując organ wskazał, że organ pierwszej instancji uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec czego winien ponownie zbadać wniosek, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a następnie dokładnie wyjaśnić czy wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 144 w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdzie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skoro w ocenie organu odwoławczego zakresem niewyjaśnionym przez organ I instancji był "jedynie" fakt legitymacji czynnej S. G., która to okoliczność winna zostać wyjaśniona przez organ II instancji, gdyż wyjaśnienie ww. faktu nie jest związane z prowadzeniem postępowania dowodowego, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. A zatem skarga podlega oddaleniu. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazać również trzeba, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez Wojewodę [...], który w ogóle nie rozpatrzył wniosku S. G. z dnia [...] stycznia 2013 r., było uznanie przez ten organ, że w sprawie zachodzi sytuacja określona przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją, a zatem byłoby niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (LEX nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy przyznać rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda [...] orzekł z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji, w konsekwencji uznania zaistnienia sytuacji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w ogóle nie rozpatrzył wniosku S. G. z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]. I już tylko ten fakt -brak rozpatrzenia wniosku- powoduje, że organ odwoławczy nie mógł zastosować w sprawie art. 136 k.p.a., nie mógł bowiem przeprowadzić całego postępowania z wniosku od początku, byłoby to bowiem pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. przywołał jedynie decyzje odmawiające wszczęcia postępowania zapadłe po rozpatrzeniu poprzedniego wniosku S. G. z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], i uznał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w niniejszej sprawie ponowne rozpatrzenie wniosku jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a zatem ponowne rozpatrzenie wniosku byłoby niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodzić się należy z argumentacją organu odwoławczego odnośnie niezasadnego powołania się przez organ pierwszej instancji na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jego zastosowanie następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała wtedy, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Podzielając argumentację organu odwoławczego wskazać też należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]lipca 2009 r. Nr [...], zapadła w stanie faktycznym i prawnym na dzień złożenia wniosku, przez S. G., o stwierdzenie nieważności tej decyzji, tj. na dzień [...] listopada 2009 r. A zatem w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. przeprowadzona była analiza przesłanek podmiotowych i przedmiotowych do wszczęcia postępowania nieważnościowego na dzień [...] listopada 2009 r. Konkludując, przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Słusznie zatem organ odwoławczy zauważył, że złożenie przez S. G. kolejnego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. zainicjowało kolejne, nowe postępowanie w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], i nic nie stało na przeszkodzie do jego rozpoznania. A zatem obowiązkiem organu było na nowo rozpatrzyć kolejny wniosek, poprzez ponowne ustalenie dopuszczalności jego wszczęcia mając na względzie przesłanki o charakterze podmiotowym, jaki i przedmiotowym aktualne na dzień złożenia tego wniosku, czyli na dzień [...] stycznia 2013 r., czego organ pierwszej instancji nie zrobił. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że Wojewoda [...] winien był ustalić czy -w czasie pomiędzy wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. a dniem [...] stycznia 2013 r. - czyli dniem złożenia kolejnego wniosku- nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego. W tym celu Wojewoda [...] winien był wystąpić do wnioskodawcy o przesłanie stosownych dokumentów (aktualnych na dzień złożenia kolejnego wniosku) potwierdzających jego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazać także należy, że “wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji orzeczenia merytorycznie rozstrzygającego sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, stanowiłoby rażące naruszenie art. 15 k.p.a. (a tak należałoby traktować postanowienie wydane przez organ odwoławczy, który sam ustalałby przymiot wnioskodawcy postępowania nieważnościowego S. G. poprzez zbieranie i analizowanie materiałów dowodowych na poparcie swojej argumentacji, którego nie analizował przecież organ I instancji). Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącej Spółce) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji powinien był wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i zająć wobec niego stanowisko (stosownie bowiem do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a które nie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie argumentacji skargi wskazać trzeba, że niezasadnie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nadto kluczową rolę odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania, której zachowanie ma priorytetowy charakter. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ I instancji, materiał dowodowy. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji po ponownym zbadaniu sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. -1. potwierdza rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji (utrzymując je w mocy), albo jeżeli się z nim nie zgadza - 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Jeżeli jednak zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla on decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei to, że sprawa wraca do Wojewody [...] (organu I instancji) i będzie rozpatrywana ponownie od początku, nie przesądza o końcowym jej rozstrzygnięciu. Organ pierwszej instancji musi rozpoznać wniosek S. G. z dnia [...] stycznia 2013 r., w tym przede wszystkim jego legitymację procesową w postępowaniu nieważnościowym w świetle całokształtu materiału dowodowego i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy będzie mógł zdecydować o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem S. G. z dnia [...] stycznia 2013 r. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.