VII SA/Wa 1678/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skarg (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2015r., nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania (...) oraz (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. uzupełnionego w piśmie z dnia (...) kwietnia 2015 r. oraz w piśmie z dnia (...) kwietnia 2015 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) marca 2015 r., znak: (...) zatwierdzającej (...) projekt budowlany zamienny (adaptacja projektu "(...)) uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działkach nr ew. (...) w (...) oraz nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu (...) marca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) marca 2014 r. ustalono, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek letniskowy wykonany w oparciu o decyzję (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...). Obiekt przyjęty został do użytkowania w dniu (...) listopada 2010r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (znak: (...)). Stwierdzono, że zrealizowany został niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. odstąpiono od zaprojektowanej wysokości obiektu. Według zatwierdzonej dokumentacji wysokość ta powinna wynosić 5,95 m, natomiast w stanie obecnym budynek ma około 9,00 m wysokości. Czynności kontrolne wykazały również, że zmienione jest usytuowanie zbiornika na nieczystości ciekłe - powinien być usytuowany od granicy północnej z działką nr ew. (...) w odległości 3,5 m, a zlokalizowany jest w odległości 7,90 m od ogrodzenia. Ogrodzenie międzysąsiedzkie wykonane z siatki stalowej o wysokości 1,4 m na słupkach stalowych o wysokości 1,60 m. W ogrodzeniu usytuowana jest metalowa furtka. Decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nałożył na (...) obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działkach nr ew. (...). W/w obowiązek został wykonany. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2014 r., znak: (...) organ powiatowy zobowiązał inwestorów do uzupełnienia złożonej dokumentacji budowlanej zamiennej. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu (...) grudnia 2014 r. wykazały, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. W tych okolicznościach zapadła opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) marca 2015 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne oraz nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w inwestycji. Organ stopnia wojewódzkiego wskazał, że rozpoznając odwołanie od tej decyzji stwierdził, że zapadła z naruszeniem prawa, przy czym przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. I tak, organ powiatowy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Omawiana inwestycja nie powstała w warunkach samowoli budowlanej, o czym świadczy treść wydanej przez Starostę (...) decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r., znak: (...) o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania ujawniono, że budynek został podwyższony z 5,95 m wg zatwierdzonego projektu do 9,20 m. Odstępstwo należało zakwalifikować jako istotne, a to obligowało do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 dotyczy kilku różnych przypadków, w których uzasadniona jest ingerencja nadzoru budowlanego. Jednym z nich jest stwierdzenie, że doszło do wykonania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie). Po upływie terminu wyznaczonego w tej decyzji organ wydaje kolejne rozstrzygnięcie, którego treść zależy od czynności podjętych przez zobowiązanego. Jeżeli doszło do wykonania obowiązku, organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydaje się również w przypadku gdy rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym są niezgodne z przepisami, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie jest czynnością automatyczną podejmowaną przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na sam fakt złożenia przez inwestorów zamiennej dokumentacji budowlanej, a stanowi zestawienie ocen zgodności złożonego projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego, przepisami wykonawczymi do tej ustawy i co najważniejsze - przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze omówiony powyżej porządek prawny i ustalenie faktyczne w sprawie ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nie miał podstaw do rozstrzygnięcia podjętego w badanej decyzji. Organ pierwszej instancji nie wskazał czy i w jakim zakresie złożona dokumentacja odpowiada prawu w szczególności nie porównał przedstawionych w niej założeń z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (...) podjętego uchwałą Rady Gminy w (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2001 r. oraz Uchwałą Rady Gminy w (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) i ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. - w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem (...) (działki nr ew. (...)), z którego wynika m. in., że wysokość nowych budynków nie może przekraczać 9,00 m (licząc od poziomu gruntu) jak również, że zakazuje się zabudowy w strefie wybuchowości o szerokości 50 m projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia (po 25 m w obie strony). Wykładnia literalna stwierdzeń "nie może przekraczać" i "zakazuje się" wskazuje, że dziewięciometrowa wysokość budynków sytuowanych na w/w nieruchomościach jak również pięćdziesięciometrowa odległość od planowanego gazociągu są wielkościami maksymalnymi, a zatem takimi, które nie mogą zostać przekroczone. Jak wynika z mapy do celów projektowych sporządzonej przez mgr inż. (...) (nr upr. (...)) omawiany budynek znajduje się (licząc od najbliższego punktu) w odległości około 16,5 m od projektowanego gazociągu, natomiast wysokość budynku wskazana na rysunku nr 8 (przekrój B-B) mierzona od poziomu gruntu wynosi 9,20 m. Doszło zatem do naruszenia przez omawianą inwestycję ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie było możliwe zatwierdzenie przedłożonego zamiennego projektu budowlanego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. oraz ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Dodatkowo odnosząc się do stanowiska odwołujących się sformułowanego w odwołaniu organ wskazał, że nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi jeden z etapów postępowania naprawczego. Ustawodawca określił, że w sytuacji zgodności dokumentacji budowlanej zamiennej z przepisami prawa organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zatwierdzić projekt budowlany i jednocześnie zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Fakt, że omawiany obiekt został przyjęty do użytkowania wskutek niewniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, nie legalizuje odstępstw dokonanych w trakcie realizacji inwestycji. Odstępstwa te mogą zostać zalegalizowane wyłącznie po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, której sposób zakończenia został omówiony powyżej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na omówioną powyżej decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wpłynęły dwie skargi - pochodząca od (...) oraz pochodząca od (...). Sprawy z tych skarg zarejestrowano pod sygn.. akt VII SA/Wa 1678/15 oraz VII SA/Wa 1692/15, następnie zostały połączone celem łącznego rozpoznania i orzeczenia pod sygn. VII SA/Wa 1678/15 Skarżący dochodzili uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania. Podniesiono, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, pomimo, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez lakoniczne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego w przypadku, gdy to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazano, że odwołanie złożone od decyzji organu pierwszej instancji odnosiło się tylko do części tego orzeczenia tj. w takim zakresie w jakim nakładało ono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ drugiej instancji uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie rozważył w żadnym zakresie ograniczeń płynących z art. 139 k.p.a., polegających na zakazie wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Tymczasem zakaz przewidziany w w/w artykule stanowi jeden z elementarnych, fundamentalnych filarów demokratycznego państwa prawa i jest zawarty we wszystkich procedurach. Strona niezadowolona z decyzji administracyjnej ma pełne prawo szukać ochrony przed organem II instancji, ale nie powinna się liczyć z zastosowaniem wobec niej swoistej represji, która polegać będzie na istotnym pogorszeniu sytuacji prawnej. Podkreślono, że znany jest skarżącym pogląd, zgodnie z którym zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, niemniej jednak zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w niniejszym przypadku koresponduje z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i pokazuje, że ograniczenie tego zakazu wyłącznie do merytorycznych decyzji organu II instancji w istocie prowadziłoby do obejścia tego zakazu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji i wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego sytuacja strony uległaby drastycznemu pogorszeniu, a przy składaniu odwołania od tej decyzji nie korzystałaby już z ochrony przewidzianej w art. 139 k.p.a.. Powołane naruszenie przepisów postępowania nie miało w istocie miejsca, a wydanie decyzji merytorycznej niewątpliwie byłoby możliwe przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji sięgnął po możliwość skasowania decyzji, aby w konsekwencji spowodować wydanie decyzji dla stron negatywnej, której zaskarżenie nie będzie już korzystało z ochrony zakazu in peius. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie były uzasadnione, a tym samym podlegały oddaleniu. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela argumentację, która legła u podstaw podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i przyjmuje ją za swoją. Sąd nie podziela zarzutów skargi. W okolicznościach sprawy niniejszej organ drugiej instancji nie dopuścił się naruszenia zasady opisanej w art. 139 k.p.a., nie miał też podstaw do wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji - w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. I tak, odwołanie skarżących skierowane do organu drugiej instancji nie mogło skutkować, że organ ten zajmie stanowisko li tylko co do zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ta część podjętego orzeczenia nie była suwerennym orzeczeniem umożliwiającym jego zbadanie w postępowaniu odwoławczym, w oderwaniu od orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego. Organ pierwszej instancji wydał bowiem decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej, prezentuje stanowisko zgodne z poglądem wielokrotnie prezentowanym i utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 7 lutego 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2297/12). Ocenia, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Wbrew zarzutom skarżących decyzja organu pierwszej instancji zapadła z istotnym naruszeniem przepisów prawa - art. 7, 77 k.p.a. w zw. ze wskazanymi szczegółowo w zaskarżonej decyzji przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji w postępowaniu legalizacyjnym nie ustalił czy odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, które zasadnie ocenił jako istotne, są dopuszczalne w świetle przepisów prawa, w tym w szczególności prawa miejscowego. Nie zbadał, czy projekt zamienny uwzględniając odstępstwa przewiduje obiekt odpowiadający przepisom prawa, a tylko taki projekt mógł zostać zatwierdzony. W okolicznościach sprawy niniejszej, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Wbrew zarzutom skarg rozstrzygnięcie nie służyło obejściu zakazu z art. 139 k.p.a., a wynikało z poszanowanie opisanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i braku możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w oparciu o art. 136 k.p.a.. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)