VII SA/Wa 1678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Joanny i M.W. od decyzji Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...], nakazującej J. i M. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,10 x 4,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył M. W.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że na działce nr [...] w m. [...], gmina [...] zlokalizowany jest m.in budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,10 m x 4,00 m z dachem dwuspadowym pokrytym papą. Jak ustalił organ powiatowy, przedmiotowy budynek zrealizowano samowolnie w latach 80-tych XX wieku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. i M.W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,10 m x 4,00 m zlokalizowanego na działce nr [...] w m. [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nakazał J. i M. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,10 x 4,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli J. i M. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę organu powiatowego, iż wobec niedokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie w stosunku do tego obiektu trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Organ wskazał następnie, że jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem zgłoszenia nie ma charakteru bezwzględnego, to jednak organ powiatowy nakazał rozbiórkę ww. budynku gospodarczego wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ przywołał treść § 209, § 271 ust. 8 oraz ust. 1 ww. rozporządzenia i wskazał, że w niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić 12 metrów. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0. W konsekwencji organ uznał, iż skoro przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, to na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości jego legalizacji. Organ odwoławczy zgodził się ponadto z oceną organu powiatowego o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku planu miejscowego dla spornej inwestycji. Wskazał, iż jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zaś wynika z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy, zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Końcowo, organ odwoławczy podniósł, że argumenty przedstawione w odwołaniu dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się w/w budynek gospodarczy pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje bowiem jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plan bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Także za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia uznał organ wywody odwołujących się odnoszące się do niemających w niniejszej sprawie zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podkreślił, że z treści przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika jednoznacznie, iż przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z 1974 r.). Zaś charakter przedmiotowej inwestycji polegającej na realizacji budynku gospodarczego o wymiarach 3,10 m x 4,00 m nie mieści się, w ocenie organu, w dyspozycji obowiązującego obecnie art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r. co wyklucza możliwość zastosowania art. 103 cyt. ustawy i w konsekwencji prowadzić musi do uznania braku podstaw prawnych prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. wskazując, iż przedmiotowa działka od wielu lat nie jest już lasem, a gmina przez wiele lat akceptowała istniejące na niej zagospodarowanie. Skarżący podniósł, iż sprawa nieuregulowanej sytuacji prawnej dotyczy około 100 właścicieli nieruchomości w miejscowości [...]. W związku z tym podjęli oni wspólnie działania mające na cel zalegalizowanie zabudowań, w 2015 r. wpłacali "cegiełki" na rzecz powstania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostają także w kontakcie z władzami gminy [...], która zapewnia ich, że taki plan jest w trakcie realizacji i niedługo wejdzie w życie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nakazującą J. i M. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,10 x 4,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. Podstawę materialnoprawną powołanych rozstrzygnięć stanowi art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). W rozstrzygnięciach tych wskazano, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano w latach 80-tych XX wieku bez wymaganej zgody organu, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdzono przy tym, że z uwagi na jego wymiary, 12,40 m2, realizacja tego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym, w ocenie organów, legalizacja tego obiektu ma miejsce w trybie uregulowanym w art. 49b ww. ustawy, dotyczącym obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. We wskazanych rozstrzygnięciach przyjęto jednocześnie, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (na terenie leśnym), jego legalizacja nie jest możliwa. Ponadto, wskazano, że na tym terenie nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jest możliwe uzyskanie przez właścicieli działki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy powyższej oceny organów nie sposób uznać za prawidłową. W szczególności, nie mają racji organy wskazując na prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie trybu właściwego dla legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej, tj. art. 49b ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W tej kwestii podnieść trzeba, iż sporny obiekt - co bezspornie ustalono w toku postępowania (vide: protokół z czynności kontrolnych na nieruchomości z [...] grudnia 2014 r.) - został zrealizowany w latach 80-tych XX wieku, bez zgody organu. Tym samym, dla ustalenia, czy przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie te, które obowiązywały w dacie orzekania przez organy w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu, nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych aby do stanu faktycznego mającego miejsce pod rządami poprzedniej ustawy (dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana), stosować obecny reżim prawny (co więcej, przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do naruszenia zasady prawa: lex retro non agit). Skoro zaś przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektu nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla takiego obiektu pozwolenia na budowę, to postępowanie dotyczące jego legalizacji powinno być prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli z uwzględnieniem art. 37, art. 40 i art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy, a nie (jak wadliwie przyjęto w sprawie) na podstawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Zważyć przy tym należy, iż w myśl ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się więc do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniały hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Jeżeli mowa o ocenie stanów przeszłych, w kontekście możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy w dacie budowy tego obiektu (a nie później – w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego) wymagane było na jego wzniesienie pozwolenie na budowę. Ważny jest więc w tym zakresie stan prawny wówczas obowiązujący. Należy też dodać, iż obecne brzmienie ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie odpowiada zmianom wprowadzonym do ustawy z dniem 11 lipca 2003 r., albowiem to, co do tej daty objęte było treścią art. 48, obecnie umieszczone jest w art. 48 i art. 49b omawianej ustawy. Niemniej jednak, brak dostosowania tego przepisu do nowelizacji przyjętej w 2003 r. powinien być uwzględniany przy stosowaniu art. 103 ust. 2 omawianej ustawy choćby z tej przyczyny, że wprowadzony prawem budowlanym z 1994 r. reżim budowlany (w przypadku legalizacji samowoli) jest znacznie mniej korzystny od poprzedniego, stąd interpretacja tego przepisu powinna uwzględniać również i ten aspekt. Warto też dostrzec, iż przyjęcie stanowiska organów zaprezentowanego w kontrolowanych rozstrzygnięciach prowadziłoby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r., co więcej – korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m ², czy 35 m² (jeśli zważy się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). W ocenie Sądu, nie sposób zaś uznać aby taki był zamiar ustawodawcy. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (wydanej na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.): "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli." Dalej wskazano również, iż: "Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r." Zatem, stan faktyczny niniejszej sprawy oceniany przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego obiektu wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakaz rozbiórki obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Tym samym, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Tymczasem organy orzekające zupełnie pominęły w swoich rozważaniach cytowany art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przyjmując w istocie, że do oceny stanów przeszłych w zakresie naruszenia prawa należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. To zaś doprowadziło organy do błędnego wniosku, iż dla oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie oceny, czy w dacie budowy wymagane było pozwolenie na budowę należy uwzględniać obecną treść art. 28 i art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego. Przyjęcie takiego poglądu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz ww. art. 103 ust. 2 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie. Z tych już tylko przyczyn, skarga okazała się zasadna, a decyzje wydane w sprawie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego, podnieść trzeba, iż procedując w trybie art. 49b Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie odstąpiły od legalizacji budynku przyjmując, iż m.in. w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Podnieść trzeba, iż wskazany art. 49b ust. 2 ww. ustawy reguluje sytuacje, w których może dojść do legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej. Powołany przepis stanowi, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, organ może przystąpić do legalizacji obiektu lub jego części żądając (na podstawie postanowienia przewidzianego w tym przepisie) m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, wadliwe jest stanowisko organów, na mocy którego odstąpiono od przystąpienia do legalizacji budynku gospodarczego z uwagi na, jak podniesiono, brak możliwości uzyskania przez właścicieli obiektu, ww. decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzając powyższe organy odwołały się do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dokonując analizy tego aktu), co zdaniem Sądu wykraczało poza ich kompetencje. To nie w tym postępowaniu, i nie przed organami nadzoru budowlanego, powinna być bowiem wyjaśniana kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] w miejscowości [...], w związku z legalizacją ww. budynku gospodarczego. Wobec powyżej poczynionych uwag dotyczących samego trybu postępowania, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ zobowiązany będzie zastosować ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, i na jego podstawie – art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. W kontekście zaś art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r., organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/14, a w efekcie – uchwały w sprawie planów miejscowych obowiązujących na przedmiotowym terenie, począwszy od daty realizacji obiektu. Organ powinien także zważyć, że o przeznaczeniu terenu w rozumieniu ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może decydować ani wypis z rejestru gruntów, ani informacja z księgi wieczystej, bo nie są to źródła określenia przeznaczenia nieruchomości. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.