VII SA/Wa 1678/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu G. M. i M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala sprzeciw. 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...]sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G. M. i M. P. (dalej: "skarżące") uchylił decyzję Starosty [...]nr [...]z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...]stycznia 2019 r. do Starostwa [...] w [...] wpłynął wniosek G. B. (pełnomocnika inwestorów) o pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...], przy ul. [...] (dalej: "inwestycja"). Starosta [...]pismem z [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Organ ustalił, że ww. budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z uwagi na treść art. 39 ust. 3 pr.bud. organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] lutego 2019 r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie rozbiórki ww. budynków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej też: "[...]WKZ") postanowieniem nr [...]z [...] marca 2019 r. odmówił uzgodnienia rozbiórki ww. budynków. Na postanowienie organu konserwatorskiego zażalenie wniósł pełnomocnik inwestorów, w związku z czym Starosta [...] jako organ architektoniczno-budowlany postanowieniem z [...] marca 2019 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie [...]WKZ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ konserwatorski pierwszej instancji. Z kolei [...]WKZ uzyskał od Burmistrza Miasta [...]informację potwierdzającą brak obowiązywania na terenie Miasta [...] aktualnej gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym organ konserwatorski postanowieniem z [...] lutego 2020 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uzgodnienia zamierzenia polegającego na rozbiórce ww. obiektów. [...] WKZ uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że Miasto [...] aktualnie nie posiada gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów, a prowadzona dotychczas gminna ewidencja zabytków, uzgodniona z organem konserwatorskim w 2009 r. już nie obowiązuje. Po uzyskaniu ww. informacji Starosta [...]postanowieniem z [...]marca 2020 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Następnie, organ architektoniczno-budowlany postanowieniem z [...] marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonej dokumentacji projektowej. W dniu [...] maja 2020 r. pełnomocnik inwestorów uzupełnił dokumentację projektową. 3. Po rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...]decyzją nr [...]z [...]czerwca 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych, położonych w [...], przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 31 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Uzasadniając swoją decyzję, organ architektoniczno-budowlany wyjaśnił, że w toku postępowania nie zostało wykluczone zamieszczenie ww. obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Potwierdził to [...] WKZ wyjaśniając, że budynek (willa letniskowa) znajdujący się przy ul. [...] jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dodatkowo, analizując dołączony do wniosku projekt rozbiórki organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji stwierdził naruszenia w zakresie art. 35 ust. 1 pr.bud. i w konsekwencji postanowieniem z [...] marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie rozbiórki w terminie 8 tygodni od dnia otrzymania postanowienia. Organ wezwał m.in. do przedłożenia uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaganego dla obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wnioskodawca otrzymał postanowienie w dniu [...] marca 2020 r., zatem termin wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości upływał z dniem [...] maja 2020 r. Bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości powoduje, że organ zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pr.bud. był zobligowany wydać decyzję o odmowie. 4. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżące złożyły odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]. Skarżące wyjaśniły, że nie można obciążać stron negatywnymi skutkami nieprawidłowego działania organu. Pomimo ciążącego na nim obowiązku, Burmistrz Miasta [...]nie utworzył gminnej ewidencji zabytków. Nie może to jednak powodować negatywnych konsekwencji dla strony, która zamierza realizować swoje uprawnienia wynikające z prawa własności. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...]decyzją nr [...]z [...]sierpnia 2020 r. uchylił decyzję Starosty [...]z [...]czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta [...]nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania w sprawie poprzez brak zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W szczególności, po uzupełnieniu braków przez pełnomocnika inwestorów, Starosta [...] nie zawiadomił stron postępowania o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji – zarówno w treści, jak i w wykazie osób otrzymujących decyzję – nie ma bowiem wskazania jednej ze stron, tj. H. M., właścicielki nieruchomości sąsiedniej. W aktach organu pierwszej instancji nie ma również zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez H. M. W ocenie Wojewody [...] z uwagi na bliską lokalizację budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki w stosunku do działki sąsiedniej nr [...], właściciel tej działki powinien być uwzględniony jako strona postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym pierwszej instancji. Odnosząc się do kwestii uzgodnienia przedmiotowej rozbiórki z właściwym konserwatorem zabytków, organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. Równocześnie zgodnie z § 48 ww. miejscowego planu, willa przy ul. [...] w [...] wpisana jest do ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie natomiast z § 49 pkt 1 i 2 miejscowego planu w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru ustala się obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie wszelkich prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Inwestorzy nie uzupełnili nieprawidłowości we wskazanym zakresie. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazują skarżące, nie będzie jednak miał zastosowania art. 39 pr.bud., natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika wprost z § 48 i 49 miejscowego planu. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżące spółka pismem z [...] września 2020 r. złożyły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie im kosztów postępowania. W ocenie skarżących niezasadny jest pogląd przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Nie znajduje podstaw zarzut organu wojewódzkiego o zaniechaniu skierowania decyzji do właścicielki działki nr ewid. [...] ze względu na bliską lokalizację jednego z budynków gospodarczych od granicy z tą działką. Budynek gospodarczy jest prostą, niewielką konstrukcją, a jego rozbiórka zgodnie ze złożonym wnioskiem nie wpłynie negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, obecne usytuowanie tych budynków wpływa negatywnie na wrażenia estetyczne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co więcej, z uwagi na charakter niniejszego postępowania nie ma powodu, aby właścicielka działki nr ewid. [...] była stroną postępowania, skoro ewentualna decyzja zezwalająca na rozbiórkę nie wpłynie w żaden sposób na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Co więcej, spotka się z pozytywnym odbiorem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Odnosząc się do kwestii ochrony konserwatorskiej, organ mimo częściowego przyznania racji argumentacji przedstawionej w odwołaniu uznał, że istnieje konieczność uzyskania uzgodnienia ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że cytowany § 49 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołał się Wojewoda [...] nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a nie gminnej ewidencji zabytków, a to jest odrębna instytucja. Zdaniem skarżących niedopuszczalne jest również ustanawianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli akcie prawa miejscowego, obowiązków sprzecznych z zakresem obowiązków określonych w ustawie. W ocenie skarżących organ wojewódzki wydając decyzję kasacyjną uchylił się od merytorycznej oceny sprawy. Nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja objęta odwołaniem nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zarzuty stawiane w odwołaniu odnosiły się do przepisów prawa materialnego i organ drugiej instancji był zobowiązany oceniając je jako uzasadnione, wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 7. Odpowiadając w dniu [...] września 2020 r. na ww. sprzeciw organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jego oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżące pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana norma prawna ma przy tym zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), jak i do sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. i następnych przepisach ustawy. Badając i oceniając zaskarżony akt należało mieć na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki obiektu budowlanego. Od decyzji Wojewody [...] skarżące wniosły, z zachowaniem ustawowego terminu, sprzeciw uregulowany w art. 64a – 64e p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej: "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd właściwy uwzględniając sprzeciw uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami środka zaskarżenia oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W przypadku sprzeciwu, wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525). 9. Po rozpoznaniu stanowiska organu drugiej instancji, a także zarzutów skarżących wyrażonych w sprzeciwie, Sąd oddalił sprzeciw jako niezasadny. Zdaniem Sądu w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieskierowanie decyzji organu pierwszej instancji do osoby, której niewątpliwie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, a mianowicie do właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. Z akt sprawy wynika niezbicie, że decyzja Starosty [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych istniejących na działce nr ewid. [...]położonej w [...]przy ul. [...] nie została doręczona właścicielce nieruchomości sąsiedniej. Przede wszystkim jednak organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji po uzyskaniu jasnego stanowiska [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie skierował do wszystkich stron postępowania, tj. zarówno skarżących reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jak i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zawiadomienia sporządzonego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, a jednocześnie o prawie stron postępowania do zapoznania się z materiałami dowodowymi oraz do przedstawienia uwag i wniosków z nimi związanych. Wskazane zaniechanie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących przedstawionym przez ich profesjonalnego pełnomocnika ani organ administracji architektoniczno-budowlanej, ani Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie może polegać na zapewnieniu, że planowana rozbiórka obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] nie narusza praw właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów przeznaczonych do rozbiórki. W szczególności nie można oprzeć się na opinii, że rozbiórka ww. obiektów wpłynie jedynie pozytywnie na "estetyczne wrażenia" właścicieli nieruchomości sąsiednich. Obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 31 pr.bud. i w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Przepisy formułujące wskazany obowiązek organu architektoniczno-budowlanego nie zawierają norm o charakterze fakultatywnym (tzn. przesądzających, że organ może, ale nie musi dokonać określonych czynności), ani też nie zapewniają organowi istotnego zakresu swobodnego uznania, czyli dyskrecjonalnej władzy w rozstrzyganiu, czy podmiot, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jest uprawniony do udziału w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki, czy też nie. W orzecznictwie sądów administracyjnych pozostawanie określonej nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego bądź istniejącego obiektu budowlanego ma charakter obiektywny a nie subiektywny. Inaczej mówiąc, ocena interesu prawnego strony nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3614/19, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 318/19). Zarówno więc z treści przepisów prawa budowlanego, jak i z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu bądź określonych istotnych czynnościach. Co więcej, niespełnienie tego obowiązku stanowi podstawę uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale także m.in. podstawę ewentualnego wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie kwestionuje faktu, że w rozpatrywanej sprawie prawdopodobny jest brak niezgody właścicielki nieruchomości sąsiedniej na roboty budowlane zamierzone przez osoby skarżące. Prawdopodobieństwo takiego stanu rzeczy nie może jednak stanowić podstawy dla organu administracji publicznej dla pominięcia strony, która z obiektywnych powodów powinna być powiadomiona o toczącym się postępowaniu i powinno się jej zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Należy pamiętać, że kwestia stron postępowania administracyjnego jest odmiennie ukształtowana w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane (starostę i wojewodę), niż w postępowaniu przed właściwym konserwatorem zabytków w związku z obowiązkiem uzgodnienia planowanych robót budowlanych z organem odpowiedzialnym za ochronę zabytków. Ograniczonego zakresu stron w postępowaniu konserwatorskim nie można przenosić na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub na rozbiórkę obiektu budowlanego. Z uwagi na formalny charakter postępowania prowadzonego przez Sąd, tj. ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, Sąd nie badał prawidłowości stanowiska organów architektoniczno-budowlanych w zakresie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.). kwestia ta powinna być rozstrzygnięta bezpośrednio przez Starostę [...]jako organ właściwy w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę istniejącej willi położonej w [...]przy ul. [...]. 10. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw niezasadny. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.