VII SA/Wa 1680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele biurowe przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej Prawo budowlane. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wnioskiem inwestora – M. J., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele biurowe w budynku przy ul. [...] w [...].   Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpił M. J.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ponownie uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponowienie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. uznając, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia M. J. od ww. postanowienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponowienie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. Po rozpatrzeniu zażalenia M. J. od ww. postanowienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu z powołaniem się na konkretną przesłankę wznowieniową - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zachowany został miesięczny termin dokonania czynności, co w rezultacie powinno skutkować wznowieniem przez organ powiatowy postępowania administracyjnego, otwierając dalszą drogę badania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że ograniczenie kręgu stron postępowania administracyjnego zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jedynie do osoby inwestora zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Wyjaśnił, że tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Natomiast w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. inwestor prowadził inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania lokalu nr [...], co uzasadniało udział w nim wszystkich współwłaścicieli budynku i działki na terenie której jest usytuowany. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien wznowić postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i podjąć dalsze czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wydania decyzji objętej wnioskiem w świetle ustawowo określonych podstaw wznowienia. Zauważył, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w trakcie obecnego postępowania zażaleniowego nie posiada kompetencji prawnych do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu powiatowego, co uzasadnia uchylenie skarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy jeszcze wskazać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele biurowe przy ul. [...] w [...] była oceniana w postępowaniu nieważnoścowym zakończonym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. Skarga na tę decyzję prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2204/12 została oddalona. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył M. J.zarzucając naruszenie: - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten nie znajdował zastosowania w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z [...] października 2011 r.; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. zachodzą podstawy do wznowienia postanowienia z uwagi na brak udziału w ww. postępowaniu M. J., mimo że z wniosku o wznowienie postępowania jasno wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wznowienia, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego M. J. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub ewentualnie o stwierdzenie wydania ww. postanowienia z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy bowiem, co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, na podstawie innego przepisu prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145 a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji winien wszcząć postępowanie z racji spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania. Zasadnie stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu z powołaniem się na konkretną przesłankę wznowieniową - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zachowany został miesięczny termin dokonania czynności, co w rezultacie powinno skutkować wznowieniem przez organ powiatowy postępowania administracyjnego, otwierając dalszą drogę badania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. opierał się na przesłance braku udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Wnioskodawca jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz współużytkownikiem działki, na której usytuowany jest budynek mieszkalny a postępowanie było prowadzone w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo administracyjnym, ograniczenie kręgu stron postępowania administracyjnego zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jedynie do osoby inwestora zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę a następnie realizował proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie, zakończonej decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011 r. inwestor prowadził inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego poprzez zmianę zamierzonego sposobu użytkowania lokalu nr [...], co uzasadniało udział w nim wszystkich współwłaścicieli budynku i działki na terenie której jest usytuowany. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.