VII SA/Wa 1682/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. T. oraz C. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] nakazującej w/w rozbiórkę budynku o wymiarach rzutu [...] m, stanowiącego w części zadaszenie oraz w części pomieszczenie gospodarcze, samowolnie wybudowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na wniosek J. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych. Ustalono, że na działce nr ew. [...] w M., znajduje się budynek o wymiarach rzutu [...] m, wysokości zmiennej [...] m i [...] m konstrukcji stalowej, dobudowany do budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na tej działce. Ściany zewnętrzne obiektu obłożone są płytą falistą polistyrenową, wewnątrz posadzka wykonana z płytek terakotowych. Całość nakryta dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku zachodnim. W budynku tym wyodrębniono: zadaszenie o powierzchni [...] m i pomieszczenie gospodarcze o powierzchni [...] m. Obiekt ten został usytuowany w odległości 0,50 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...]. Inwestor C. C. wyjaśnił, że obiekt ten powstał w 2006r. Z oświadczenia złożonego przez M. T. wynika, że sporny obiekt powstał w maju 2006 r. W oparciu o pismo Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta M. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. [...] działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów z dopuszczeniem usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne maksymalnie na 10% terenu [...]. Plan ten również ustala m.in. minimalną powierzchnię biologiczną czynną w wysokości 70% powierzchni danej działki, nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 5,0 m od linii rozgraniczającej ulicy W., zakaz realizacji zabudowy gospodarczej. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał C. C. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołań M. T. i C. C..od w/w decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo rozpoznał sprawę, bowiem budowa budynku o wymiarach rzutu [...] m stanowiącego w części zadaszenie oraz w części pomieszczenie gospodarcze nie jest objęta zwolnieniem wynikającym z art. 29 Prawa budowlanego. Na wykonanie przedmiotowego obiektu wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W świetle art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane " Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Stosownie do postanowień zawartych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa tego obiektu spełnia łącznie następujące przesłanki: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji podkreślił, w świetle pisma Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta M. istnieje zakaz zabudowy gospodarczej zrealizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto usytuowanie spornego obiektu narusza przepis §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) regulujący odległości od granic, w jakich można budować obiekty. Sporny obiekt został usytuowany w odległości 0,50 m od granicy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie w stosunku do jednego obiektu, który składa się z dwóch części. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie na wniosek, bez dokonania wstępnej oceny, czy pochodzi od strony niniejszego postępowania. J. T., zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i prawa budowlanego, nie jest stroną niniejszego postępowania. Błąd ten jednak został naprawiony – J. T. otrzymała zaskarżoną decyzję "do wiadomości". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący C. C. dochodził uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie organ wszczął na wniosek osoby niebędącej stroną w sprawie. Na rozprawie skarżący wskazał, że właścicielką sąsiedniej nieruchomości nie jest składająca wniosek w sprawie J. T., a jej córka M. T. Uczestniczka postępowania M. T. oświadczyła, że jej matce J. T. przysługuje służebność osobista do korzystania z części nieruchomości, której ona jest właścicielką, matka działała za jej przyzwoleniem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, w szczególności naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z obrazą przepisu art. 61 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto w danej sprawie ma interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ zobowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Dlatego też sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że organ pierwszej instancji bez rozpoznania wszczął postępowanie nie badając czy wniosek pochodzi od strony. Nie ma racji jednak organ II instancji, kiedy twierdzi, że "błąd ten jednak został naprawiony – J. T. otrzymała zaskarżoną decyzję "do wiadomości". Z adnotacji pod treścią decyzji wynika, że decyzję doręczono "do wiadomości", wskazać należy jednak, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej formy doręczenia decyzji. Zgodnie z przepisem art. 109 § 1 k.p.a decyzję doręcza się stronom na piśmie. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, co do zasady ma interes prawny wynikający np. z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W toku postępowania przed Sądem przedstawiono, że J. T. przysługuje służebność osobista do korzystania z części nieruchomości, której właścicielką jest M. T. Stroną niniejszego postępowania jest z pewnością właścicielka sąsiedniej nieruchomości z tytułu właśnie tego prawa, służebność zaś jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244§1k.c.), jednak zgodnie z przepisem art. 251.k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Reasumując powyższe wskazać należy, że organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, organ ustali, czy wniosek pochodzi od strony, w szczególności czy podnoszona przed Sądem służebność, wynika z aktualnego wypisu z IV działów księgi wieczystej, określi pełen krąg stron niniejszego postępowania. W związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. Dokonując analizy zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ musi dysponować dokumentem planu i nie może powoływać się w tym zakresie na pisma, interpretujące bądź wyrywkowo cytujące plan. Dokument ten musi być w aktach administracyjnych, dostępny dla stron. Również Sąd będzie mógł w takich okolicznościach dokonać weryfikacji stanowiska organu o dopuszczalności inwestycji w świetle regulacji planu. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "teren zabudowy jednorodzinnej" nie oznacza całkowitego zakazu innej zabudowy, jeśli jest ona infrastrukturą osiedla (1998.02.11 wyrok Naczelnego Sądu, Administracyjny IV SA 689/96 LEX nr 43315). W sytuacji, kiedy plan formułuje zakaz zabudowy gospodarczej to niezbędne jest dokonanie prawidłowej interpretacji tego pojęcia, pełen tekst planu może zawierać opis tego pojęcia, i nie musi ono odnosić się do przedmiotowego obiektu, czy nawet budynku gospodarczego jako budynku uzupełniającego funkcję zabudowy jednorodzinnej. W okolicznościach sprawy organ nie przeanalizował dokładnie, z czego wywodzi, że niniejszy obiekt jest budynkiem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest jednoznaczny opis tego obiektu, wynika z niego, że powierzchnia [...] m stanowi zadaszenie, zaś [...] m to pomieszczenie gospodarcze. Zgodnie z przepisem art 29 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki; W zależności od ustaleń czy dla wzniesienia niniejszego obiektu wymagane było pozwolenie bądź zgłoszenie organ przeprowadza postępowanie w jednym z dwu właściwych, a odrębnych trybów (art. 48 bądź art.49 b ustawy Prawo budowlane). Organ musi mieć też na uwadze, że przedmiot samowoli może być objęty częściowym nakazem rozbiórki i legalizacją w pozostałej części np. w związku z wymogami przepisów o warunkach technicznych. Chodzi, bowiem o to, aby zbadać czy jest możliwe, a następnie w zależności od wyniku ustaleń doprowadzenie obiekt lub jego część do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy, że w istocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego staje się wyjątkiem. Nakaz ten może być orzeczony, jeżeli nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu lub jego części. Oczywiście organ musi mieć na uwadze, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005r., OSK 1602/04). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).