VII SA/Wa 1684/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg [...] w K. pozwolenia na przebudowę nawierzchni jezdni oraz budowę chodnika i odwodnienie drogi wojewódzkiej nr [...] od km 67+910 do km 69+090 w miejscowościach K. i S., na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obręb K., [...], [...] - obręb S. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie w dniu 16 kwietnia 2007r. złożył M. N. Jako podstawę wznowieniową podał, iż nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i bez własnej winy nie brał udziału w sprawie (tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 123 kpa wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...] w S., która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc wnoszący posiada status strony. W związku z powyższym zachodzą okoliczności do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa/ po wznowionym na wniosek strony M. N. postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. - odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działki wskazane przez M. N. o nr [...] i [...] z obrębu S. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2005 r. M. N. jako właściciel działki nr [...] był stroną postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania stronom zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwiono im wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów dowodowych. Strony postępowania były zawiadamiane o czynnościach organu w sposób określony w przepisie art. 5a ustawy Prawo budowlane, tj. w przypadku właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości zajętych pod przedmiot inwestycji, poprzez doręczenie drogą pocztową, natomiast pozostałe strony poprzez obwieszczenie w miejscowościach K. i S. M. N. jako właściciel nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania, lecz nie zajętej pod przedmiot inwestycji, o czynnościach organu był zawiadomiony poprzez obwieszczenie w miejscowości S. zgodnie z art. 49 kpa, tj. doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja z dnia [...] października 2005 r. stała się ostateczna, gdyż w ustawowym terminie nie wpłynęło od niej odwołanie. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż wznowione postępowanie w sprawie wykazało, że wnoszący był stroną w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. N., podnosząc, iż o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie ww. pozwolenia na budowę winien być zawiadamiany przez organ droga pocztową, czyli tak, jak inne strony tego postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, iż kwestie trybu oraz terminu wnoszenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną reguluje art. 148 kpa. Organ wskazał, iż strona ze skutkiem prawnym może złożyć takie podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Art. 49 kpa umożliwia organowi zawiadamianie stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 5a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Ponadto organ wskazał, iż ustawodawca zastrzegł, że forma ta nie ma zastosowania do właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na których mają być wykonywane roboty budowlane. W stosunku do tych podmiotów należy stosować ogólne zasady doręczeń. Organ odwoławczy podsumował, że M. N. będący właścicielem działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zgodnie z ww. przepisami prawidłowo był zawiadomiony o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie w miejscowości S., które zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń od dnia 24 października 2005 r. do dnia 7 listopada 2005 r. Zgodnie z art. 49 kpa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. została więc prawidłowo doręczona M. N. w dniu 7 listopada 2005 r. W związku z powyższym organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 148 kpa, termin złożenia ze skutkiem prawnym podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, dla skarżącego upłynął w dniu 6 grudnia 2005 r. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych /art. 16 § 1 kpa/. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. N. W skardze podniósł, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem swojej działki nr [...] jako działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nie działki zajętej pod inwestycję, gdyż poprzez zbudowanie chodnika i krawężników zagrodzono dojazd do jego działki. Inwestor nie zwracał się do skarżącego o zgodę na wybudowanie chodnika w tym miejscu, mimo, iż zwracał się o udzielenie takiej zgody do właścicieli pozostałych działek. Nadto do niektórych działek wybudował zjazdy, a do niektórych, w tym do działki nr [...] będącej własnością skarżącego, nie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. N. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie zaś skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia tę możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłanki pozytywne to rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Przesłanki negatywne to przesłanka terminu określonego w art. 146 § 1 kpa oraz ustalenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W świetle przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego po wpłynięciu wniosku organ w pierwszej kolejności bada czy zaistniały przesłanki do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin zaś do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji /art. 148 § 2 kpa/. W świetle więc art. 148 § 2 kpa bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, przy czym zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 października 2000 r., I S.A. 855/99, Lex nr 54136: Informacja o wydanej decyzji (art. 148 § 2 kpa) nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Przesłanka nie brania udziału w postępowaniu oraz braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Brak winy strony podlega udowodnieniu. Nie wystarczy uprawdopodobnienie. W niniejszej sprawie skarżący nie udowodnił, iż nie brał udziału w postępowaniu, nadto sam wskazał, iż został powiadomiony o decyzji, podkreślając jedynie, iż nie w takiej formie, w jakiej się spodziewał. M. N. kwestionuje zatem jedynie sposób informowania go o toczącym się postępowaniu, które w niniejszej sprawie odbywało się zgodnie z prawem, co prawidłowo omówił organ drugiej instancji. Przepis art. 5a ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ustawodawca zastrzegł jednak, że forma ta nie ma zastosowania do właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na których są lub mają być wykonywane roboty budowlane. W stosunku do tych podmiotów należy stosować ogólne zasady doręczeń. Z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestycja obejmuje w obrębie S. jedynie działki o nr ew. [...] i [...] /decyzja o pozwoleniu na budowę/, działka zaś M. N. nr [...] z obrębu S. zaliczona została do działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji. Właściciele działek innych, niż objętych inwestycją, mogli być zgodnie z prawem powiadamiani o toczącym się postępowaniu oraz zapadających w jego trakcie decyzjach poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości S. od dnia 24 października 2005 r. do dnia 7 listopada 2005 r. Każdej stronie postępowania /której decyzji nie doręczono drogą pocztową/ decyzja została w ten sposób doręczona w dniu 7 listopada 2005 r. Wywód ten potrzebny był do wskazania sposobu liczenia terminu do złożenia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w którym to przypadku termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ zobowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż niezachowanie terminu złożenia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania winno skutkować odmową wznowienia postępowania /art. 149 § 3 kpa/, nie zaś jego wszczęciem, gdyż w ten sposób rażąco naruszono prawo godząc w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych /art. 16 kpa/. /vide wyrok NSA z 6 lipca 2006 r. II OSK 976/05, Lex 275519: "Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych"/. Dlatego organ drugiej instancji prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak sentencji wyroku.