VII SA/Wa 1687/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.J. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...] w części nakładającej na Inwestorów K. i J.P. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...] i [...] położonymi w [...] przy ul. [...], i w tym zakresie stwierdził nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów K. i J.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego wraz z planem zagospodarowania, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z decyzją projekt zamienny należało opracować w 4 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, że projektant posiada stosowne uprawnienia budowlane do projektowania oraz jest członkiem Izby Samorządu Zawodowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nałożono także na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] i [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. wystąpiła M.J., zarzucając rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. W ocenie organu kontrolowana decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu zamiennego nie wypełnia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Rozpatrując odwołanie M.J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił zasady i tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wykonanych przez inwestorów K. I J.P. robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin ustalił, że roboty realizowane były w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2002r. Odstępstwa dotyczyły: powiększenia zabudowy obiektu w stronę posesji Inwestora, tj. w szerokości budynku 127 cm, zmiany konstrukcji schodów do budynku oraz zmiany w elewacji budynku od strony podwórka Inwestora. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania badanej decyzji, w przypadku ustalenia na podstawie stanu faktycznego sprawy, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ zobowiązany był wydać na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dlatego też organ stopnia powiatowego postanowieniem wstrzymał roboty budowlane i następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r., nałożył obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W tej części nie można zatem zarzucić badanej decyzji naruszenia prawa. Decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. narusza natomiast w sposób rażący prawo w części zobowiązującej inwestorów do przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustalenianiami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa podkreślając, że zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. W rozpatrywanej sprawie przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Jak wynika z treści cytowanego przepisu, stanowił on podstawę prawną nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia wyłącznie projektu budowlanego zamiennego, nie dawał natomiast organowi uprawnień do żądania innych dokumentów. W związku z tym, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego w [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nałożenia na Inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego działek o nr ew. [...] i [...], podczas gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła wyłącznie działki nr ew. [...], organ odwoławczy wskazał, że nałożony, w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego powinien dotyczyć całości inwestycji. Projekt zamienny powinien być zgodny ze wszystkimi wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże, ocena zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonywana jest dopiero w kolejnym etapie postępowania naprawczego, określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 5, art. 50 ust 1-3, art. 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca wskazała, że podczas całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ powiatowy bezustannie i konsekwentnie podnosiła, że w wyniku inwestycji państwa P. zamurowane zostały kanały wentylacyjne w jej budynku, z czym zgodził się nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2004r., sygn. akt 7/IV SA 909/03. Organ winien był zatem nakazać inwestorom przedłożyć ekspertyzę techniczną w tym zakresie, nie robiąc tego naruszył art. 50 Prawa budowlanego. Zarzuciła, że organy orzekające w niniejszej sprawie od początku miały na względzie dobro jedynie inwestorów, nie biorąc pod uwagę interesów skarżącej, naruszając w ten sposób zarówno art. 5 Prawa budowlanego, jak i art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w części nakładającej na Inwestorów K. i J.P. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...] i [...], i w tym zakresie stwierdził nieważność ww. decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. Na wstępie wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych, jak i nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy nadzorcze koncentrują się w tym postępowaniu wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. w części nakładającej na Inwestorów K. i J.P. obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...] i [...], organ odwoławczy uznał, iż w tym zakresie jest ona obarczona wadą "rażącego naruszenia prawa". A zatem przesłanką umożliwiającą wyeliminowanie tej części decyzji z obrotu prawnego. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r., w sposób rażący narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązków, które nie wynikają z treści przepisu. Przepis art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że " iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Wymieniony przepis jest zrozumiały i nie wymaga stosowania wykładni prawa, może być zatem stosowany w bezpośrednim rozumieniu, po zestawieniu zaś treści tego przepisu z rozstrzygnięciem objętym decyzją ujawnia się pomiędzy nimi oczywista sprzeczność. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, stanowił on podstawę prawną nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia wyłącznie projektu budowlanego zamiennego, nie dawał natomiast organowi uprawnień do żądania innych dokumentów. W niniejszej sprawie kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, organ powiatowy, w związku ze stwierdzonymi podczas budowy obiektu budowlanego istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr ew. [...] i [...]. Bezspornym jest, że organ nakazał inwestorom przedłożenie dokumentów, które nie są objęte dyspozycją art. 51 ust 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego na podstawie którego została wydana decyzja badana w postępowaniu nadzorczym. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji jedynie we wskazanym zakresie, w pozostałym zaś zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Zarzutu naruszenia art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a., jest bezzasadny bowiem w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym organy badają decyzję jedynie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Na marginesie już tylko wskazać należy, że wyrok sądu administracyjnego, na który powołuje się skarżąca dotyczył decyzji z 2002r. o pozwoleniu na budowę, nie zaś kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Kwestia zamurowania otworów wentylacyjnych w budynku skarżącej nie może być zatem z oczywistych przyczyn przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niewadliwa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.