VII SA/Wa 1689/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 maja 2025 r. nr KOC/7916/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 7 maja 2025 r., nr KOC 7916/Ar/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej jako: "Kolegium" w związku z wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 976/22, po rozpatrzeniu odwołania spółki A. S.A. od decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. z [...] listopada 2023 r., nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] , przy ul. A. [...] w dzielnicy U. m. W. do celów legalizacyjnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : W dniu 10 grudnia 2020 r. inwestor – A. S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. A. [...] w dzielnicy U. m. W. - do celów legalizacyjnych. W dniu 08.01.2021 r. oraz dnia 09.08.2021 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek. Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy U. m. W. , dalej jako: "Organ I instancji" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium decyzją z 11 maja 2023 r., nr KOC/4774/Ar/22 uchyliło decyzję z [...] czerwca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy U. m. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na względzie wytyczne organu II instancji, organ I instancji pogłębił uprzednio przeprowadzoną analizę urbanistyczną oraz 22 sierpnia 2023 r. dokonał ponownej wizji w terenie. Organ zidentyfikował występujące w obszarze analizowanym nośniki o cechach zbliżonych do przeznaczonego do legalizacji obiektu czyli bilbordy o podobnej wysokości, powierzchni reklamowej oraz posiadające własną konstrukcję. Wyniki zostały przedstawione w tabeli, a dokładne posadowienie konkretnych obiektów zostało wskazane na załączniku mapowym nr 2. Następnie organ zbadał status prawny nośników reklamowych. Niemalże wszystkie bilbordy to obiekty samowolnie zbudowane bez wymaganych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę. Tylko jeden nośnik reklamowy - pylon restauracji M. na działce ew. [...] został posadowiony legalnie. Należy jednak podkreślić, że obiekt ten znacznie odbiega swoją formą (kształt litery "M") i gabarytami od pozostałych obiektów. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż występujący w obszarze analizowanym na działce ew. [...] , jedyny legalny obiekt należy zaklasyfikować jako totem informacyjny, posiadający jednocześnie cechy szyldu (informuje użytkowników przestrzeni o świadczonej na miejscu usłudze) oraz reklamy (logo przedmiotowej sieć restauracji przykuwa wzrok ze względu na znaczny rozmiar i kontrastową barwę; z uwagi na swoją wysokość jest widoczny z daleka i ma przykuć uwagę osób przejeżdżających A. ). Zatem w obszarze analizowanym nie występuje, ani jeden legalny nośnik reklamowy o cechach podobnych do przedmiotowego obiektu (dwie nierównoległe tablice przeznaczone do zmiennej ekspozycji reklam o powierzchni około 18 m 2 każda). Tym samym przeznaczony do legalizacji nośnik stanowi element obcy w obszarze analizowanym, powodujący degradację przestrzeni o szczególnym charakterze - witającej przyjezdnych. Organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, który znalazł się w południowo-zachodniej części dzielnicy U. i objął jeden z głównych wjazdów do miasta. A. są dla przyjezdnych miejscem tzw. "pierwszego odbioru" W. , tym samym mają szczególny charakter i powinny stać się przestrzenią reprezentacyjną. Organ I instancji podkreślił, że w obszarze analizowanym znajdują się nośniki reklamowe (tablice reklamowe) podświetlone, niepodświetlone, trwale związane z gruntem, oraz reklamy o znaczenie mniejszych wymiarach niż wnioskowana, jednakże większość z nich nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę. Przeprowadzona analiza obszaru wykazała, brak możliwości usankcjonowania istniejącego obiektu ze względu na to, iż nie spełnia on warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Obiekt jest posadowiony w sprzeczności (zbyt blisko A. ) z możliwą do wyznaczenia linią zabudowy. Linia zabudowy wzdłuż A. jest nieregularna. Powstawała ona na przełomie ostatnich 20 lat. Obecnie kształtująca się pierzeja alei uwzględnia projektowaną linię rozgraniczającą poszerzenia drogi. Linię zabudowy można byłoby wyznaczyć jako przedłużenie linii zabudowy dz. ew. [...] z obrębu [...] , a więc sprzecznie z istniejącą lokalizacją przedmiotowego obiektu. Linię rozgraniczającą A. , jak i możliwą do wyznaczenia linię zabudowy wrysowano na załączniku nr 1 do przedmiotowej decyzji. W ocenie organu I instancji naruszony został również przepis art. 61 ust 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącym o tym, że zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Przedmiotowy nośnik reklamowy o dwóch podświetlanych tablicach znajduje się w odległości ok 11 m od krawędzi jezdni A. . Umieszczenie reklamy świetlnej w otoczeniu pasa drogowego powoduje oślepienie oraz zmniejszenie koncentracji kierowcy na realizację jego zadania podstawowego, jakim jest stała obserwacja współuczestników ruchu i warunków drogowych oraz bezpieczne prowadzenie pojazdu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka A. S.A. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę Kolegium dokonało ponownej oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Obszar analizowany wyznaczono w formie okręgu, jako trzykrotność frontu działki, który stanowi część przylegająca do drogi publicznej i z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza obszaru obejmuje analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. Oczywistym jest, iż w prowadzonej analizie mogą być brane pod uwagę wyłącznie legalnie posadowione obiekty reklamowe. Kolegium wskazało, że w obszarze znajduje się 11 nośników reklamowych przy czym wyłącznie 1, posadowiony na działce ew. nr [...] o wysokości 26,6 m, powierzchni reklamowej 36 m 2 jest nośnikiem, posadowionym legalnie. Organ odwoławczy dokonał ponownego określenia wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4 - 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczając powyższe parametry zabudowy wskazał, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej legalizowanego nośnika reklamowego nie odpowiada parametrom obiektu legalnie posadowionego. W ocenie Kolegium z uwagi na charakter planowanej zabudowy koniecznym jest analiza wyłącznie jednego parametru tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz wyznaczenie linii zabudowy. Z analizy załącznika mapowego (zał. nr 1) wynika, iż tak wyznaczona linia zabudowy, wynikająca z położenia działki, wskazanej jako teren inwestycji, względem A. wyklucza możliwość usytuowania nośnika reklamowego. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy obszaru wynosi 28,5 m (z tolerancją do 20%), przy czym wskaźnik ten waha się od 5,5 m do 100 m. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę parametry legalnie posadowionego nośnika reklamowego, nie jest możliwe uwzględnienie wartości wskazanej przez inwestora, tj. lokalizacji tablicy reklamowej o wielkości wskazanej przez inwestora. Natomiast porównanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego legalnie umieszczonego urządzenia reklamowego (reklama restauracji M. - wysokość 26,6 m) z legalizowanym urządzeniem (wysokość 10,8 m) wykazuje znaczną różnicę, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę obszaru w odniesieniu do wszystkich parametrów wskazanych w Rozporządzeniu. W ocenie Kolegium, to wysokość obiektu, linia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, z uwagi na charakter planowanej zabudowy, stanowiące podstawowe parametry podlegające ocenie w zakresie dopuszczalności legalizacji nośnika reklamowego, a także, z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, uzasadniają wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził analizę obszaru i w zakresie kwestionowanych parametrów, tj. wysokości i szerokości elewacji frontowej dokonał wyznaczenia parametrów ze szczegółowym uzasadnieniem, obejmującym także możliwość zastosowania odstępstwa od wyników analizy. Dodało, że w przedmiotowej sprawie żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej - nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy mogą być natomiast nośniki reklamowe posadowione legalnie. Zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. legalna, a więc nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Kolegium podniosło, że należy mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Skargę na decyzję Kolegium z 7 maja 2025 r., nr KOC 7916/Ar/23 wniosła A. S.A. z siedzibą w W. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy, na skutek błędnego uznania, że przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniona jedynie w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa o parametrach identycznych z wnioskowaną, w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym, była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić; b) § 4 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie podtrzymanie decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii na przedłużeniu budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...] z obrębu [...] z pominięciem usytuowania już znajdującego się na działce inwestycyjnej pawilonu usługowo- handlowego, oraz z pominięciem istniejącego na działce sąsiedniej o nr [...] z obrębu [...] budynku gospodarczego, których linia zabudowy mogłaby posłużyć do określenia linii zabudowy dla nośnika reklamowego Skarżącej; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4, 6 i 7 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że parametry legalnie występującego w terenie nośnika reklamowego uniemożliwiają wyznaczenie parametrów dla inwestycji Skarżącej, na skutek czego organy obu instancji doszły do błędnego przekonania, że reklama Skarżącej nie kontynuuje dotychczasowej funkcji zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej; d) § 4 ust 4 Rozporządzenia poprzez jego pominięcie przy ustalaniu linii zabudowy. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, 80 oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez: - błędne przyjęcie, że inwestycja Skarżącej nie wykazuje żadnej relacji przestrzennej z istniejącymi w otoczeniu obiektami, podczas gdy przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy organ powinien dojść do konstatacji, że w obszarze analizowanym istnieją nośniki reklamowe legalnie wybudowane, które mogłyby stanowić podstawę do rozważań w zakresie dopuszczalności legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, zaś działki bezpośrednio sąsiadujące także są przeznaczone na zabudowę usługową oraz ich obecna zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - nie uwzględnienie w analizie, że kontynuacja funkcji nie może być interpretowana wąsko, należy ją rozumieć szeroko zgodnie z wykładnią systemową, - błędne przyjęcie, że przedmiotowy nośnik nie kontynuuje cech zagospodarowania na zasadach dobrego sąsiedztwa i zaburza ład przestrzenny, zaś w obszarze analizowanym występują jedynie nielegalnie posadowione nośniki reklamowe jednakże bez wskazania konkretnych danych lub parametrów identyfikowanych nośników reklamowych lub reklam w innych formach, - niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji, wyjaśnień i motywów rozstrzygnięcia, z przywołaniem dowodów przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, na podstawie których to ustaleń zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostałyby niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a poprzestaniu przez SKO na ogólnikowym stwierdzeniu, że legalizowana inwestycja nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa, b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy U. m. W. z [...] listopada 2023 r., Nr [...] oraz o zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi i podała argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że wniosek Skarżącej z 10 grudnia 2020 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. A. [...] w dzielnicy U. m. W. - do celów legalizacyjnych był już przedmiotem kontroli organów i Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 976/22 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 17 marca 2022 r. znak: KOC 7984/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] czerwca 2022 r. wydana została decyzja Zarządu Dzielnicy U. m . W. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. W związku z wniesionym przez Skarżącą odwołaniem Kolegium decyzją z 11 maja 2023 r., KOC/4774/Ar/22 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy U. m. W. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie zagłębionym w gruncie na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. A. [...] w dzielnicy U. m. W. do celów legalizacyjnych. Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2023 r. W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 10 grudnia 2020 r., to do postępowania będą miały zastosowanie przepisy, które obowiązywały przed dniem 3 stycznia 2022 r. Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wskazać należy, że prowadząc analizę obszaru organ powinien mieć na względzie fakt, iż w § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. została zawarta definicji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumianą jako gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wynika z akt sprawy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczono w formie okręgu, jako trzykrotność frontu działki, który stanowi część przylegająca do drogi publicznej i z której odbywa się główny wjazd na działkę. W obszarze analizowanym organ ma obowiązek określenia podstawowych parametrów inwestycji tj. linii zabudowy - § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., która wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - § 5 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8 rozporządzenia. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zaznaczyło, że z uwagi na charakter planowanej zabudowy koniecznym jest analiza wyłącznie jednego parametru tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz wyznaczenie linii zabudowy. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest specyficzną konstrukcją, której głównym elementem jest pylon, na którym umieszczana jest tablica reklamowa o określonych wymiarach (w tym przypadku ok 6,0 x 3,0 m - powierzchnia obu tablic reklamowych wynosi ok. 40 m 2). Wysokość pylonu, szerokość tablicy reklamowej oraz jej położenie względem pasa drogowego (linia zabudowy) są zatem podstawowymi parametrami, wymagającym ustalenia w toku postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z analizy załącznika mapowego obiekt jest posadowiony w sprzeczności (zbyt blisko A. ) z możliwą do wyznaczenia linią zabudowy. Linia zabudowy wzdłuż A. jest nieregularna. Powstawała ona na przełomie ostatnich 20 lat. Obecnie kształtująca się pierzeja alei uwzględnia projektowaną linię rozgraniczającą poszerzenia drogi. Linię zabudowy można byłoby wyznaczyć jako przedłużenie linii zabudowy dz. ew. [...] z obrębu [...] , a więc sprzecznie z istniejącą lokalizacją przedmiotowego obiektu. Tak wyznaczona linia zabudowy, wynikająca z położenia działki, wskazanej jako teren inwestycji, względem A. wyklucza możliwość usytuowania nośnika reklamowego. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. " 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy obszaru wynosi 28,5 m (z tolerancją do 20%), przy czym wskaźnik ten waha się od 5,5 m do 100 m. Jak trafnie zauważyło Kolegium biorąc pod uwagę parametry legalnie posadowionego nośnika reklamowego (tj. totemu M. ) nie jest możliwe uwzględnienie wartości wskazanej przez inwestora tj. lokalizacji tablicy reklamowej o wielkości wskazanej przez inwestora. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Porównanie wysokości istniejącego legalnie umieszczonego urządzenia reklamowego (reklama restauracji M. - wysokość 26,6 m) z legalizowanym urządzeniem (wysokość 10,8 m) wykazuje znaczną różnicę, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. W legalizowanym nośniku reklamowym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie odpowiada parametrom obiektu legalnie posadowionego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo organy przeprowadziły analizę obszaru w odniesieniu do wszystkich parametrów wskazanych w Rozporządzeniu. Jednak to wysokość obiektu, linia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, z uwagi na charakter planowanej zabudowy, stanowiące podstawowe parametry podlegające ocenie w zakresie dopuszczalności legalizacji nośnika reklamowego, a także, z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, porównanie tego nośnika reklamowego z innym legalnie posadowionym obiektem obligowała organ do odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że określenie wskazanych powyżej parametrów ma służyć przede wszystkim zapewnieniu ładu urbanistycznego, co oznacza, iż możliwość określenia parametrów jako odstępstwa, winno wynikać wprost z przeprowadzonej analizy obszaru. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1223/17). Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej - nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy, jak słusznie wskazały organy są nośniki reklamowe posadowione legalnie. Wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem (legalnie) - "Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (rozumianej jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (tj. gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Co przy tym istotne - zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. legalna, a więc nie można za nią uznać samowoli budowlanej" (wyrok WSA w Białymstoku z 10 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Bk 268/2018). W niniejszej sprawie Organy ustaliły, że w obszarze znajduje się 11 nośników reklamowych, przy czym wyłącznie 1, posadowiony na działce ew. nr 35/5 o wysokości 26,6 m, powierzchni reklamowej 36 m 2 jest nośnikiem, posadowionym legalnie. Jak wynika z tabeli znajdującej się w treści decyzji organu I instancji tylko nośnik reklamowy – pylon restauracji M. został posadowiony legalnie. Podkreślić należy, że obiekt ten znacznie odbiega swoją formą (kształt litery "M" ) i gabarytami od pozostałych obiektów. Natomiast przedmiotowy nośnik reklamowy przeznaczony do legalizacji ma odmienny charakter od legalnie posadowionego totemu M. . Bowiem jest to nośnik reklamowy komercyjny, którego prezentowana treść w żaden sposób nie ma związku z miejscem, w którym się znajduje. Tym samym jeśli dla istnienia totemu M. można znaleźć poniekąd jeszcze jakieś wytłumaczenie, to takiego uzasadnienia nie można znaleźć dla przedmiotowego nośnika reklamowego przewidzianego do legalizacji. Należy wskazać również, że pylon M. nie może stanowić dobrego sąsiedztwa z racji na swoją odmienną formę, gabaryty i usytuowanie po drugiej stronie A. , które w żaden sposób nie nawiązują do przedmiotowego nośnika reklamowego. Zatem w obszarze analizowanym nie występuje, ani jeden legalny nośnik reklamowy o cechach podobnych do przedmiotowego obiektu (dwie nierównoległe tablice przeznaczone do zmiennej ekspozycji reklam o powierzchni około 18 m 2 każda). Tym samym przeznaczony do legalizacji nośnik stanowi element obcy w obszarze analizowanym, powodujący degradację przestrzeni o szczególnym charakterze - witającej przyjezdnych. Podnieść należy, że z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W niniejszej sprawie, jak słusznie ustaliło Kolegium przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie. W szczególności zaś zaburzone zostały relacje kompozycyjno-estetyczne oraz wymagania funkcjonalne. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach i zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Reasumując w ocenie Sądu, prawidłowo Kolegium stwierdziło, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca bowiem ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak natomiast spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania przez organ decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Natomiast niewątpliwe realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. W ocenie Sądu, Kolegium nie naruszyło z przyczyn wyżej omówionych art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. Prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz wyczerpująco zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w pełni wykazuje zarówno ustalenia faktów, jak i prawa w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia, dlatego też nie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. zwłaszcza przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie, w jakim organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nie naruszył także § 4 ust 1, § 4, § 6 i § 7 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., gdyż parametry legalnie występującego w terenie nośnika reklamowego uniemożliwiają wyznaczenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.