VII SA/Wa 169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B.K. i W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B.K. i W.K. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] , na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. i W.K. postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] . Uzasadniając rozstrzygnięcie organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 7 października 2008 r. kontroli ww. nieruchomości ustalono, iż "(...) wewnątrz obiektu nie zalecono wykonania robót dotyczących kanalizacji technologicznej. Ścieki są odprowadzane do zbiornika odpływowego szamba w związku z informacją Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] , sprawdzono legalność budowy szamba, właściciel nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika. Wg oświadczenia p. M.D. szambo zostało wybudowane w 1996 r. Przedmiotowy obiekt składa się z 4 komór i jest zlokalizowany w odległości 6,50 m od granicy z sąsiadem i od granicy zewnętrz. 2,80 m (...)". W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, zwanej dalej Prawo budowlane), nakazał M. D. usunięcie 4-komorowego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków położonego w B. przy ul. [...] (działka nr [...]) poprzez likwidację i przeniesienie zbiornika w inne miejsce (wg uzyskanego pozwolenia na budowę) – w terminie do [...].10.2009 r. W dniu [...] listopada 2010 r. do organu wpłynęło podanie B. i W.K. zawierające między innymi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., które organ wszczął na ich wniosek w dniu 20 styczni 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak:[...] . Powyższa decyzja w wyniku odwołania M.D. została w całości uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał B.K. oraz W.K. do pisemnego wykazania jakiego interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawców dotyczy postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] . W dniu 26 sierpnia 2011 r. do siedziby organu wpłynęło pismo Państwa K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. informujące, że przedmiotowy 4-komorowy zbiornik bezodpływowy na ścieki został wybudowany około 2004 r. oraz że wykonawcą tegoż zbiornika był J.J. zamieszkały w miejscowości [...] , [...] . W odpowiedzi na wezwanie organu J.J. poinformował, że nie był wykonawcą przedmiotowego zbiornika, a jedynie go dwukrotnie naprawiał, a także że nie posiada żadnej dokumentacji na wykonawstwo tegoż zbiornika. Organ pierwszej instancji w oparciu o akta sprawy, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy, wskazał, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązki utrzymania obiektu budowlanego należą do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zatem krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 winien być ustalony na podstawie ww. przepisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. uznał B. i W.K. za strony tegoż postępowania administracyjnego. Jednakże postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, w którym właściwy organ ponownie ustala krąg stron postępowania. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni również wyjaśnić skarżący jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż Państwu K. jako sąsiadom nieruchomości należącej do M.D. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ stwierdził, że Państwo [...] nie są właścicielami, ani też zarządcami 4-komorowego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków położonego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] ), zatem nie posiadają przymiotu strony w niniejszym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] . Następnie organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku przez B. i W. , winien był na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] . Jednakże z uwagi na fakt, iż w dniu 20 tycznia 2011 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek B. i W.K. , postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. - zobligowany jest na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć niniejsze nadzwyczajne postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. i W.K. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] . Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędacy stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. inną decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. A zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a., organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. osoby, która posiada legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę organ zauważył, że B. K. i W. K. , nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] , wydanej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Następne wskazał, że w świetle przyjętej sądowo-administracyjnej linii orzeczniczej, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 K.p.a.). Interes prawny ma charakter materialno-prawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy mówiąc, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Wskazać bowiem należy, iż nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma zatem przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa456/05, LEX nr 199045). Stanowiący podstawę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W konsekwencji stroną postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca, co za tym idzie użytkownicy jak i właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 tejże ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267). Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, B. K. i W.K. nie posiadają tytułu prawnego, upoważniającego do przyznania im przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie są oni bowiem właścicielem ani zarządcą 4-komorowego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków, którego dotyczy postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres podmiotu decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc - fakt, iż danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza o tym, że staje się ona stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, LEX nr 420157). W związku z powyższym organ stwierdził, że B. K. i W.K. , nie są uprawnieni do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, ponieważ organ wojewódzki niezgodnie z prawem wszczął na wniosek B. K. i W.K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] , należało umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż nie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracji. W związku z powyższym, za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i W.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. art. 105 § 1 K.p.a. przez ich zastosowanie oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie (wadliwe uznanie, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony). W uzasadnieniu skargi zarzucili, że organy obu instancji popełniły błąd subsumcji. Skarżący, wbrew ocenie dokonanej przez organ, posiadają status strony. Wskazali, że sprawa w istocie nie dotyczy użytkowania lub utrzymania obiektu budowlanego, a bezspornego faktu samowoli budowlanej - legalności istnienia zbiornika 4-komorowego bezodpływowego usytuowanego od granicy działki skarżących - nr [...] w odległości naruszającej warunki techniczne. Obecnie jedna z komór owego zbiornika, po przebudowie, jest wykorzystywana jako studzienka rewizyjna (przepływowa) samowolnie wykonanej zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej przechodzącej między innymi przez działkę nr [...] , będącą współwłasnością inwestora M.D. i skarżących B. i W.K. . Na budowę zewnętrznej samowolnie wybudowanej sieci kanalizacyjnej skarżący nigdy nie wyrazili zgody, zresztą inwestor nigdy o taką zgodę do nich nie wystąpił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że B. i W.K. nie przysługuje przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] . Okolicznością faktyczną, którą organ przyjął jako uzasadniającą umorzenie postępowania było stwierdzenie, że B. K. i W.K. , nie są uprawnieni do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są właścicielem ani zarządcą 4-komorowego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków, którego dotyczy postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Niewątpliwie trafnie wskazał organ, że art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie. Są nimi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Trzeba jednak pamiętać, że to przedmiot postępowania (podstawa prawna wywiedziona z prawa materialnego) wskazuje na to, kto ma przymiot strony w danym postępowaniu. Stosownie natomiast do art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, posiadanie przez skarżących statusu strony (art. 28 K.p.a.) w postępowaniu nadzorczym jest kwestią otwartą. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosili, iż sprawa zakończona wydaniem badanej decyzji w istocie nie dotyczy użytkowania lub utrzymania obiektu budowlanego, a dotyczy samowoli budowlanej - legalności istnienia zbiornika 4-komorowego bezodpływowego usytuowanego od granicy działki skarżących - nr [...] w odległości naruszającej warunki techniczne. Wskazać należy, że objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją nakazano inwestorom usunięcie 4-komorowego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków położonego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] ) poprzez likwidację i przeniesienie zbiornika w inne miejsce (wg uzyskanego pozwolenia na budowę). Niewątpliwie zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania zwykłego nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla skarżących w postaci uznania, że nie legitymują się oni przymiotem strony. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ wszczynając postępowanie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego strony, nie zbadał całości sprawy i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących,. Tym samym organy obu instancji w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a., które to naruszenie zdaniem Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, obowiązany będą ponownie ustalić czy skarżący mają przymiot strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.