VII SA/Wa 1690/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skarg L. B. i L. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. B. i L. L. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 1690/07 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. utrzymal w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. nakazującą inwestorom w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.: 1) zmontowanie wrót garażowych w miejsce istniejącego otworu okiennego od strony [...] w elewacji północnej budynku, celem uzyskania dodatkowego miejsca do parkowania samochodów w przyziemiu budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zamurowanie drugiego otworu okiennego w podziale trzyszynowym od strony [...] 2) W ścianie elewacji południowej przyziemia budynku wykucie otworu drzwiowego i zamontowanie drzwi o szerokości [...] cm i wysokości [...] cm z wydzieleniem ściankami działowymi pomieszczenia na gromadzenie odpadów stałych przy ścianie klatki schodowej w odległości od strony zachodniej budynku [...] m, a od strony wschodniej w odległości [...] m. 3) Zamontowanie 4 sztuk wrót garażowych w miejsce istniejących 3 sztuk otworów okiennych z podziałem na trzyszynowe oraz w miejsce otworu drzwiowego wejściowego o wym. [...] m od strony elewacji wschodniej w przyziemiu budynku mieszkalnego wielorodzinnego W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Powołując art. 36 a ust. 1 prawa budowlanego i fakt nie posiadania przez inwestorów ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorzy wykonując zmiany w budynku pozbawili mieszkańców miejsc parkingowych wewnątrz budynku (na zmianę lokalizacji miejsc parkingowych poza nieruchomością nie wyrażono zgody w piśmie z dnia [...] kwietnia 2001r. Wydziału Architektury). Niezgodne z prawem było też usytuowanie kontenera na odpady stałe (było wyodrębnione pomieszczenie wewnątrz budynku), gdzie nie zachowano odległości od okien budynków przy umieszczeniu na zewnątrz, a do tego powierzchnia działki uniemożliwiała usytuowanie miejsca składowania odpadów stałych poza nieruchomością. Jak wskazał dalej organ wojewódzki – w kontrolowanej decyzji prawidłowo przyjęto podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego. W wyniku skargi sądowej inwestorów na powyższą decyzję organu wojewódzkiego, organ ten w ramach autokontroli (art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i weryfikacji własnego rozstrzygnięcia i decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. uchylił własną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzje podjęte przez organy obu instancji, a więc jego własna i decyzja PINB zawierały wadę powodującą konieczność ich uchylenia w trybie autokontroli orzeczeń administracyjnych. Organ wyjaśnił, że postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] października 2001r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, a dotyczące wstrzymania robót i nakazania wykonania zabezpieczenia terenu, wiązało się z koniecznością wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od daty tego postanowienia. Rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] kwietnia 2003r. zostało wydane ze znacznym przekroczeniem tego terminu, a zatem słuszne jest uchylenie obu decyzji z tego powodu jak również z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego, wydanej w trybie autokontroli, skargę sądową wnieśli inwestorzy domagając się jej uchylenia w części dotyczącej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji, oraz umorzenia postępowania w całości. Skarżący zarzucili wewnętrzną sprzeczność logiczną w uzasadnieniu decyzji Nr [...] organu wojewódzkiego polegającą na jednoczesnym powołaniu się na art. 36 a ust. 1 oraz na art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i w tej sytuacji wydanie decyzji Nr [...] z [...] lutego 2007r. – w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, (bo nie umorzono postępowania), art. 107 § 1 kpa, bo zaskarżona decyzja nie zawiera faktycznie żadnego rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 35 i 36 kpa przez załatwienie sprawy bez zachowania ustawowych terminów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Objęta kontrolą sądową decyzja organu wojewódzkiego jest decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym w szczególnym trybie autokontroli organu. Rodzaje decyzji odwoławczych określa art. 138 § 1 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję zaskarżoną albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie I instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. W ten sposób organ odwoławczy określa swoje stanowisko w sprawie. W myśl § 2 art. 138 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten rodzaj decyzji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powyższe rodzaje rozstrzygnięć określone w art. 138 § 1 i 2 kpa są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy w I instancji, bowiem |w przeciwnym razie decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą. "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 1989r. sygn. IVSA 1278/88). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.). Przepis ten umożliwia organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd, przy czym w ramach tej kompetencji organ musi uwzględnić skargę w całości tj. orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze. Wyjątkowość instytucji autokontroli decyzji dokonanej przez organ administracyjny nie pozwala na inne, wybiórcze uwzględnienie skargi. Jeżeli więc strona zaskarży decyzję wydaną w omawianym trybie, Sąd bada ten akt oraz całokształt okoliczności sprawy, mając przede wszystkim na uwadze, czy realizuje on zgodnie z prawem przesłankę uwzględnienia skargi w całości. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przepis art. 54 § 3 powoł. ustawy nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu, czyli gdy strona zdecydowała się na przejście do innego jakościowo stadium kontrolnego. Decyzja wydana w tym trybie może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu poprzez złożenie skargi. Nie ma więc wątpliwości, że nie jest możliwe wydanie w trybie autokontroli decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby zamiast orzeczenia organu, decyzję kasacyjną cofającą sprawę do punktu wyjścia (vide wyrok NSA z 1 września 2001r. sygn. V SA 3545/2000). Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te które ściśle określa art. 138 § 2 kpa (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2005r. sygn. VIISA/Wa 812/04). W rozpatrywanej sprawie storna domagała się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydana w trybie autokontroli – wbrew wymogom art. 54 § 3 ppsa. – nie uwzględniała w całości żądania strony ujętego w skardze, a organ administracji przyjmując rodzaj rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa uchybił wymogom art. 54 § 3 ppsa warunkującym możliwość wydania orzeczenia niejako w zastępstwie sądu administracyjnego. Podnieść należy, że organ działając w trybie art. 138 § 2 kpa nie wskazał, aby istniała jakakolwiek potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w I instancji ani też nie wskazał dlaczego uważa własną ocenę materiału dowodowego jak i ocenę organu I instancji za błędną. Trzeba też podkreślić, że przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej § 2 art. 138 kpa, winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Tak więc wydając zaskarżone rozstrzygniecie organ odwoławczy naruszył art. 54 § 3 ppsa, art. 138 § 2 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa nakazujące organom administracji wnikliwe rozpatrzenie zebranego materiału po uprzednim podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych jako mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.)