VII SA/Wa 1690/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. A. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I. Stan sprawy 1[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. A. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowego artykułów przemysłowych z częścią biurowo-socjalną, dwóch budynków magazynowych artykułów przemysłowych oraz budynku magazynowego wysokiego składowania artykułów przemysłowych na działkach nr ewid. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego położonego na działce nr ew. [...]w [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. W dniu 18 października 2002 r. inwestor złożył wniosek o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków magazynowych wybudowanych w ramach siedliska rolniczego na budynki magazynowe artykułów przemysłowych na działkach nr ew. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...]listopada 2002 r. nr [...] zezwolił na zmianę sposobu użytkowania w/w istniejących budynków magazynowych, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]z urzędu uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] z zezwolił na użytkowanie budynku magazynowego artykułów przemysłowych z częścią biurowo-socjalną, dwóch budynków magazynowych artykułów przemysłowych oraz budynku magazynowego wysokiego składowania artykułów przemysłowych na działkach nr ew. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...]. W dniach 14 lutego 2014 r. i 24 lutego 2014 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazujące według właściwości odwołanie T. A. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne, zdaniem organu, należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez podmiot niebędący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, czyli musi wynikać z obowiązujących przepisów prawa, nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak, więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83), a związanych z realizacją inwestycji. Decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]z została wydana w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego artykułów przemysłowych z częścią biurowo-socjalną, dwóch budynków magazynowych artykułów przemysłowych oraz budynku magazynowego wysokiego składowania artykułów przemysłowych na działkach nr ew. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...]. Skarżąca jest właścicielem działki przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z przedmiotowymi działkami. Nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. W ocenie organu drugiej instancji, sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w stosunku do działki skarżącej wywieść z art. 5 Prawa budowlanego. Inne rozumienie obszaru oddziaływania omawianych robót budowlanych stanowiłoby naruszenie art. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu wykonane prace nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych T. A. jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego, jak również nie jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej. Inwestycja realizowana na działkach nr ew. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...] nie ogranicza T. A. prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również nie stwierdzono zalewania należącej do niej nieruchomości (co zostało przesądzone w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] sierpnia 2012 r.). Zdaniem organu drugiej instancji T. A. nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Interes prawny lub obowiązek legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ma obiektywny charakter i wynikać musi z ustawowego źródła. Brak jest zatem, zdaniem organu, uznania T. A. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. A.; zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 8 i 12 kpa; 2) art. 77 § 1 kpa poprzez nierozważenie przez organ drugiej instancji należycie całego materiału dowodowego i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania; 3) art. 59 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59a ust. 1 i 59a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] dot. - budynków magazynowych i garażowych na działkach nr ewid. [...] niezgodnej z projektem zagospodarowania działki i projektem architektonicznym; 4) art. 80 kpa przez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tj. z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 i 81 kpa - co miało wpływ na wynik postępowania; 5) art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] w sprawie pozwolenia na budowę hal magazynowych wybudowanych na sąsiedniej nieruchomości; 6) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, iż działka skarżącej o nr ewid. [...] sąsiadująca z działką na której wybudowane zostały budynki magazynowe i garażowe w ramach siedliska rolniczego nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji – - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. A. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowego artykułów przemysłowych z częścią biurowo-socjalną, dwóch budynków magazynowych artykułów przemysłowych oraz budynku magazynowego wysokiego składowania artykułów przemysłowych na działkach nr ewid. [...] położonych na terenie gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. 3.1. Z akt sprawy wynika, że skarżąca T. A. w 2014 r. złożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]lipca 2003 r. zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowego artykułów przemysłowych z częścią biurowo-socjalną, dwóch budynków magazynowych artykułów przemysłowych oraz budynku magazynowego wysokiego składowania artykułów przemysłowych na działkach nr ewid. [...], chociaż nie była stroną tamtego postępowania, a przedmiotowa decyzja od 2003 r., wobec niewniesienia odwołania, jest prawomocna i ostateczna. 3.2. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jest poza sporem, że skarżąca T. A. nie była inwestorem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., a odwołanie od tej decyzji wniosła w 2014 r. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, stosownie do art. 129 § 2 kpa. Wskazać należy, że art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wynika z tego, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami określonymi w kpa, a zatem również przesłanki wydania tych postanowień są rozłączne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą być przedmiotowe – gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia oraz gdy brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, a przesłanki podmiotowe – to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do uczynienia tego, czyli nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, może złożyć odwołanie, przy czym termin do wniesienia takiego odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w tym postępowaniu brała udział. W niniejszej sprawie skarżąca T. A. nie wnioskowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a odwołanie wniosła po upływie terminu przysługującego stronie na wniesienie odwołania. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, jeśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i odwołanie to nie zostało wniesione w terminie otwartym dla strony uczestniczącej w tym postępowaniu, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w oparciu o art. 134 kpa, bowiem odwołanie to dotyczy decyzji ostatecznej. Uznać należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa – zamiast umorzenia postępowania odwoławczego, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, jest możliwe, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z przywołanym wyżej art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a skarżąca T. A. inwestorem w tej sprawie nie była. Podkreślić równocześnie należy, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, natomiast po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o wznowienie postępowania. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.