VII SA/Wa 1690/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 maja 2025 r. znak: KOA/5426/Ar/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia 9 maja 2025 r., znak: KOA/5426/Ar/24 utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: ,,Burmistrz’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową na dz. ew. [...] obręb S., gmina P. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. W dniu [...] sierpnia 2024 r. S. Sp. z o.o. (dalej: ,,skarżąca’’), złożyła wniosek, uzupełniony w dniu [...] października 2024 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową na dz. ew. nr [...] obręb S., gmina P. Pismem z dnia [...] października 2024 r., zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2024r. Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: ,,u.p.z.p.’’), a także przepisów szczególnych, stanu faktycznego i prawnego terenu i po uzgodnieniach stosownie do art. 53 ust. 4 oraz art. 60 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy, wynika, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego nie są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja w ocenie organu nie spełnia jednego z warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - warunek niespełniony: Działki sąsiednie, położone w granicach analizowanego obszaru zgodnie z przepisami, są dostępne z najbliższej drogi publicznej i zabudowane budynkami o innym charakterze. W obszarze analizowanym przeważa zabudowa związana z ogródkami działkowymi. Nie występują natomiast budynki magazynowe ani biurowe. Patrząc na ten teren jako urbanistyczną całość, należy stwierdzić, że wprowadzenie budynku magazynowego z częścią biurową spowodowałoby istotne zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga dostosowania nowej zabudowy do parametrów i cech istniejącej w analizowanym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa, opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma na celu zachowanie ładu przestrzennego i przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy. Planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa oraz powoduje zaburzenie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Nowa zabudowa powinna być zgodna z dotychczasowym charakterem terenu, uwzględniając funkcję, gabaryty, intensywność zabudowy oraz formę architektoniczną istniejących obiektów. Z uwagi na brak zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa i istniejącym ładem przestrzennym, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niemożliwe. 2. Odwołanie od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie wniosła skarżąca. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ II instancji podniósł, że patrząc na ten teren jako urbanistyczną całość, należy stwierdzić, że wprowadzenie budynku magazynowego z częścią biurową spowodowałoby istotne zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz ogródki działkowe, których gabaryty, funkcja oraz forma architektoniczna różnią się od planowanej inwestycji. Planowany budynek magazynowy z częścią biurową, ze względu na swoje gabaryty i intensywność zabudowy, nie wpisuje się w istniejący charakter otoczenia. Planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa oraz powoduje zaburzenie ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Nowa zabudowa powinna być zgodna z dotychczasowym charakterem terenu, uwzględniając funkcję, gabaryty, intensywność zabudowy oraz formę architektoniczną istniejących obiektów. Z uwagi na brak zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa i istniejącym ładem przestrzennym, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niemożliwe. Z analizy urbanistycznej wynika, iż najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sporna inwestycja nie wpisuje się zatem w charakter zabudowy występujący w obszarze analizowanym, mogąc stanowić jej uzupełnienie, a więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony. W stanie faktycznym, Organ II instancji uznał, że organ I instancji zasadnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wykluczyło to możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. III. 1. Skarżąca spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Jednocześnie zarzuciła jej naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynikają fakty przeciwne, - art. 15 k.p.a., 78 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i nie przekazaniu sprawy temu organowi w celu jej ponownego rozpatrzenia pod kątem zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas wydania decyzji o warunkach zabudowy, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze przedstawione wyżej zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ppsa, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca skoncentrowała się na wyjaśnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżąca wskazała, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Jednocześnie przytoczyła w tym kontekście, że planowana inwestycja nie zaburzy cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, ponieważ mimo odmiennej funkcji zostanie dostosowana do otoczenia stanowiąc jego uzupełnienie. Reasumując, skarżąca stwierdziła, że organ wydając zaskarżoną decyzję przede wszystkim naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, nie podejmując wymaganych czynności dowodowych, a wręcz prawie żadnych. W konsekwencji dowolnie ustalono, że są podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, nie dysponując choćby jednym dowodem w sprawie. Niezależnie, sama treść postanowienia również nie sprostała wymogom określonym w przepisach prawa administracyjnego, albowiem organ nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu a jedynie powielił argumentację organu I instancji. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 15 lipca 2025 r. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prawodawca określił katalog przesłanek, których jedynie łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że wydanie tej decyzji jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W powyższym przepisie wprowadzono do systemu prawnego tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez co powiązana jest z obowiązkiem badania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18, LEX nr 3310026, orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155, CBOSA). 3. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. W realiach niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się więc do stwierdzenia, czy w przypadku planowanej przez skarżącą inwestycji - objętej wnioskiem o warunki zabudowy - polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią biurową na dz. ew. [...] obręb S., gmina P., spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2021, s. 515 i n.). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a który służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Ze znajdującej się w aktach postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (dalej: analiza urbanistyczna) wynika, że w najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz ogródki działkowe, których gabaryty, funkcja oraz forma architektoniczna różnią się od planowanej inwestycji. Planowany budynek magazynowy z częścią biurową, ze względu na swoje gabaryty i intensywność zabudowy, nie wpisuje się w istniejący charakter otoczenia. Zatem z analizy urbanistycznej wynika, iż najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważyć należy, że skarżący nie zakwestionował ustalonego obszaru analizowanego, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego błędne było przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynikają fakty przeciwne. Skarżący dowolnie interpretuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, albowiem wynika z niego jasno, że działka graniczy z terenami ogrodów działkowych (po obu stronach Alei L.) a sąsiadujące działki w większości są niezabudowane. Organy obu instancji zatem nie uchyliły się od dokonania rzetelnej analizy urbanistycznej i właściwej jej interpretacji a zatem prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy, działając w zgodzie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Skarżący ograniczył się do ogólnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wskazując jednocześnie, jakie konkretne dowody Organ odwoławczy miałby pominąć ani jakie okoliczności faktyczne miałyby zostać nimi wykazane. W konsekwencji zarzut ten ma charakter wyłącznie blankietowy i nie pozwala na ocenę jego zasadności. Samo ogólne twierdzenie o nieprzeprowadzeniu bliżej nieokreślonych dowodów nie może zostać uznane za wystarczające dla stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz poddanym ocenie w toku postępowania odwoławczego. Należy podkreślić, że ciężar wykazania, iż doszło do uchybień w postępowaniu dowodowym, spoczywa na stronie formułującej zarzuty. Brak wskazania konkretnych dowodów, które miałyby zostać przeprowadzone, oraz brak wykazania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwia przyjęcie, że ewentualne zaniechania organu mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. 4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony nie tylko wówczas, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, lecz także wtedy, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1653/22, CBOSA). Oznacza to jednak, że funkcja uzupełniająca musi pozostawać w racjonalnym, funkcjonalnym i przestrzennym związku z funkcją dominującą oraz nie może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego ani pogorszenia warunków korzystania z terenów sąsiednich. W realiach niniejszej sprawy zabudowa magazynowo-biurowa nie spełnia tych kryteriów. Jest to funkcja o charakterze produkcyjno-usługowym, generująca zwiększony ruch komunikacyjny, hałas oraz intensywność zagospodarowania, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z funkcją zabudowy jednorodzinnej oraz terenów ogródków działkowych, których istotą jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i rekreacyjnych. Tym samym nie sposób uznać, aby zabudowa magazynowo-biurowa stanowiła funkcję uzupełniającą wobec zabudowy jednorodzinnej i ogródków działkowych, gdyż nie daje się z nimi pogodzić i w sposób oczywisty z nimi koliduje. W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji argumentację dotyczącą braku zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej realizacji zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za prawidłową a zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za niezasadny. 5. Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, polegające – zdaniem Skarżącego – na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bez przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości. Organ II instancji jest uprawniony do rozpoznania sprawy w granicach zebranego materiału dowodowego, o ile jest on kompletny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w razie potrzeby jedynie do jego uzupełnienia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ I instancji i nie stwierdził braków w materiale dowodowym, które uzasadniałyby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a zakres niezbędnych ustaleń wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Skarżący nie wykazał, aby w sprawie występowały istotne braki w ustaleniach faktycznych lub nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sam fakt utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja ta została wydana na podstawie kompletnego materiału dowodowego i z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Należy zatem wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 6. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.