VII SA/Wa 1691/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania U. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], odmawiającej zmiany w trybie art. 154 § 1 kpa, ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2005 r., znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 154 § 1 i § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku U. i S. Kupisz, odmówił zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], znak: [...], nakazującą U. i S. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ulicy [...] [...] w [...] przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] [...]. Zdaniem organu II instancji rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2005 r. jest słuszne i nie ma podstaw do jego uchylenia. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą łącznie określone w tym artykule przesłanki, przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekający na podstawie wskazanego przepisu może uchylić lub zmienić decyzję jeżeli, po pierwsze - decyzja ostateczna nie tworzy dla żadnej ze stron praw nabytych, a po drugie - za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa " nabycie praw " może nastąpić w decyzji nakładającej obowiązek. W postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział nie tylko podmiot, który samowolnie zrealizował roboty budowlane, ale również inne strony postępowania, które w wyniku wydania decyzji rozbiórkowej uzyskują prawo do tego, że podmiot, którego nakaz dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz (wyrok NSA z dnia 14.02.2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00). Organ wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, zaś zawarte w odwołaniu argumenty dotyczące trudnej sytuacji życiowej odwołującej się - nie mogą mieć wpływu na zasadność rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 22 września 2005 r., znak: [...]. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Ponadto organ wskazał, że zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę (sankcja w maksymalnym wymiarze), również w trybie art. 155 kpa nie jest możliwa. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z 15.03.1999 r. IV SA 888/97 (ONSA 2000, Nr 1, poz. 36), "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. K., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej organ nie rozpoznał przyczyn społecznych powołanych przez przepis art. 154 § 1 kpa. Wskazała, że nie rozumie dlaczego ciężka sytuacja rodzinna, niepełnosprawne dziecko i obecnie – możliwość prawna wybudowania obiektu nie mieści się w zmianie decyzji z przyczyn społecznych. W toku postępowania skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania podnosząc, że zmarł jej mąż i chciałaby przeprowadzić po nim postępowanie spadkowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Postanowieniem tutejszego Sądu, które zapadło na rozprawie w dniu [...] marca 2006 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania. Mąż skarżącej, na którego obok skarżącej nałożono przedmiotowy w sprawie obowiązek rozbiórki, zmarł przed wszczęciem niniejszego postępowania sądowego. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 124 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony. Mąż skarżącej nie był jednak strona postępowania sądowego. Zdaniem Sądu zapowiedź skarżącej, że chciałaby przeprowadzić postępowanie spadkowe po mężu nie stanowi też żadnej z przesłanek przewidzianych w przepisie art. 125 w/w ustawy, na podstawie których Sąd może zawiesić postępowanie. W szczególności rozstrzygniecie sprawy nie zależy od wyniku innego postępowania sądowego. Sąd badał zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wywodzące się z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 154 kpa decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc powyższą dyspozycję przepisu do stanowiska skarżącej wskazać należy, że organ nie miał podstaw do badania słusznego interesu strony. Decyzja "rozbiórkowa" nie jest decyzją "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", a zatem nie wypełnia normy przepisu art. 154 kpa. Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Podmiotem tym jest strona. Treścią prawa nabytego jest rozstrzygnięcie o obowiązki jednostki. Nawet decyzje nakładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w tej decyzji, a nie innych. Powyższe stanowisko wynika jednoznacznie z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezentuje ono pogląd, że nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" w dyspozycji przepisu art. 154 i 155 należy rozumieć przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie, którego strona "nabyła prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiedział tez wprost pogląd, zgodnie z którym decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998, sygn. akt IV SA 709/96). Zupełnie odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r. SA/Po 2119/94 OSP 1996/4/27, zgodnie z którym nie jest wyłączona możliwość zmiany na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego. Należy wskazać, że spotkał się on także z krytyką przedstawicieli doktryny (glosa krytyczna OSP 1996/4/27). Zdaniem składu orzekającego pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w świetle wyżej wskazanej i przyjętej argumentacji. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).