VII SA/Wa 1692/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał A. M. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego, o wymiarach 8,30 x 6 m wraz z tarasem, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K. gm. [...] oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania A. M. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał A. M. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku rekreacyjnego o wymiarach 8,30 m X 6,00 m wraz z tarasem dobudowanym od strony północno-wschodniej i północno-zachodniej zlokalizowanego na działce nr [...] w m. K. gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 8 grudnia 2014 r. pozwoliły ustalić, że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości K. gm. [...], znajduje się m.in. budynek rekreacyjny o konstrukcji murowanej, podpiwniczony z poddaszem użytkowym o wymiarach 8,30 m X 6,00 m wraz z tarasem dobudowanym od strony północno-wschodniej i północno-zachodniej. Jak ustalił organ I instancji ww. obiekt powstał samowolnie w 1994 r.. Dalej, organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wobec przedmiotowego budynku rekreacyjnego przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r. zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08, celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. Zatem zasadne jest dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W niniejszej sprawie jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z kolei jak wynika z informacji udzielonej organowi powiatowemu przez Wójta Gminy [...] przy piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu na którym powstał ww. budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], przesłano kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi działki nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. [...]. W treści ww. pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. ww. nieruchomość. Analiza treści przekazanego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynikało, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego w ocenie organu należało wywieść, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak było możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany wykluczającym jego zabudowę. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że uchwała dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zawieszenie postępowania sądowego na zgodny wniosek stron. Zaskarżonej decyzji zrzucił naruszenie art.7, art. 8, art. 80, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przyjęcie dowolnej oceny dowodów. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 37 ust 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r polegające na nakazaniu rozbiórki bez uwzględnienia faktu, iż obecnie opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Skarżący wskazał że decyzji o nakazie rozbiórki wydana została w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Joniec zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość Skarżącego pod zabudowę letniskową (pod taką zabudowę przeznacza również obowiązujące studium), a od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., co powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa Budowalnego i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w roku 1994, a skarżący nie posiada dokumentacji związanej z budową, która potwierdziłaby, że budynek został wybudowany legalnie. Dokumentacji takiej nie uzyskał również organ. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013r, II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniem organu odwoławczego nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku rekreacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu kwestionowanego budynku gospodarczego. Tymczasem należało sprawdzić przeznaczenie terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w latach 80-tych i 90-tych do którego odwołuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony w dniu [...] listopada 1994r. W latach 80-tych obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Skarżący wskazuje, że od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzony uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., co może skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa Budowalnego i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego; Ponownie rozpatrując sprawę należy sprawdzić przeznaczenie nieruchomości skarżącej określone w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988r. Organ powinien także zwrócić się do Starostwa Powiatowego w [...] prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dla tego terenu o informację dotyczącą statusu działki skarżącego nr ew. [...] na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Mając na uwadze, iż w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto decyzja nie odpowiada wymogom art. 107§ 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. ----------------------- i 5 4