VII SA/Wa 1694/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości D., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej, powinna być zapewniona poprzez dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], która to droga włączona jest do drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu publicznego zlokalizowanego w km [...] ww. drogi krajowej. Dojazd do nieruchomości miałby odbywać się poprzez ten zjazd i dalej ww. drogą do zjazdu z tej drogi do działki nr [...], następnie wzdłuż działek nr [...] i nr [...] do działki nr [...]. Organ stwierdził, że zarządca drogi przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi takie określa w szczególności ww. rozporządzenie. Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zajazdów, poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg klas niższych. Organ wskazał, że lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie takiej sytuacji się nie dopatrzył, co w jego ocenie uniemożliwiło wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Organ przypomniał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wnioskowany zjazd indywidualny dodatkowo znajdowałby się w miejscu występowania znaku poziomego P-3a "linia jednostronnie przekraczalna - długa", który stosowany jest w szczególności w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności. Wobec powyższego, wyważając zgodnie z art. 7 k.p.a. słuszny interes wnioskodawczyni i interes społeczny, przyznał prymat interesowi społecznemu. Decyzją z dnia 23 maja 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ co do zasady powtórzył dotychczasową argumentację stwierdzając, że ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego lokalizowanie zjazdów z drogi klasy G może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ działka [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Organ powołał się dodatkowo na natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr [...], które w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez T. sp. z o. o. B., wynosiło 4808 pojazdów na dobę. W odpowiedzi zarzut, że w okolicy działki wnioskodawczyni znajduje się wiele zjazdów do drogi krajowej nr [...], przez co decyzja narusza zasadę równości, organ stwierdził, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Dodał, że większość z tych zjazdów została wykonana wiele lat temu w innym stanie faktycznym i prawnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego; 2. art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi każdorazowo dokładnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu lokalizacja taka będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie wyczerpująco uzasadnić podjętą decyzję w tym zakresie. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał rzetelnej oceny okoliczności faktycznych, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sposób nadzwyczaj pobieżny i niedokładny. Skarżąca podała, że dojazd z jej nieruchomości do drogi krajowej nie istnieje, a jego ewentualne powstanie wiązałoby się z koniecznością ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. Skarżąca podniosła także, że organ nie przedstawił żadnych danych czy badań, które mogłyby świadczyć o powstaniu niebezpieczeństwa uzasadniającego decyzję odmowną. Jej zdaniem zjazd z drogi byłby wykorzystywany w niedużym stopniu i niewielka liczba przejazdów nie wpłynęłaby na poziom bezpieczeństwa na drodze. Zarzuciła organowi, że w trakcie oględzin przedstawiciele organu nie byli w stanie określić planowanych inwestycji na istotnym dla sprawy fragmencie drogi krajowej nr [...] oraz nie ustalono warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym fragmencie. Podnosiła, że organ całkowicie pominął przedłożony materiał dowodowy w postaci 40 zdjęć zjazdów wykonanych na odcinku drogi krajowej nr [...] od [...] km do [...] km. Istniejące zjazdy znajdują się w bardziej niebezpiecznych miejscach niż wnioskowana lokalizacja. W podobnych sytuacjach organ traktuje obywateli w różny sposób bez szczególnej przyczyny, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują. Podstawą materialnoprawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wydane na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Stosownie do art. 7 k.p.a. muszą mieć przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać należy, że decyzja o zgodzie na lokalizację zjazdu lub odmowie takiej zgody jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 1 u.d.p., stanowiąc o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu, nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Z kolei art. 29 ust. 4 określa, kiedy organ "może" odmówić zgody. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Decyzja taka musi być co do zasady wyczerpująco uzasadniona stosownie do obowiązujących przepisów. Należy stwierdzić, że organ w postępowaniu administracyjnym dopełnił tych obowiązków, a zaskarżona decyzja zawiera wymagane elementy, a więc spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie jest trafny pierwszy zarzut skarżącej, że organ rozstrzygnął sprawę bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Zgromadzony przez w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy pozwalał na podjęcie decyzji w świetle wszystkich wskazanych wyżej kryteriów. Materiał kartograficzny, zdjęcia oraz przeprowadzone oględziny należy uznać za wystarczające w tym zakresie. Wartość dowodowa tych środków nie budziła żadnych wątpliwości. Oględziny miały na celu dokonanie przez organ bezpośrednich spostrzeżeń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ocena słusznego interesu skarżącej wymagała zbadania, czy jest alternatywna możliwość dojazdu do drogi krajowej nr [...]. Organ trafnie stwierdził, że taką możliwość istnieje. Jest przy tym oczywiste, że możliwość ta miała w chwili oceny charakter potencjalny i uzyskanie przez skarżącą dojazdu wymagałoby podjęcia dalszych działań. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo zapewnia skarżącej sposoby uzyskania alternatywnego dojazdu, co należało uznać za wystarczające. Skarżąca może uzyskać dojazd z drogi krajowej nr [...] do swojej nieruchomości poprzez zlokalizowaną na działce nr [...] drogę, która znajduje się w zarządzie Gminy C. Zastrzeżenia skarżącej budzi fakt, że należąca do niej działka nie ma obecnie dostępu do drogi gminnej. Należy zauważyć, że skarżąca może uzyskać taki dostęp. Zgodnie z art. 145 § 1 kodeksu cywilnego jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Dojazd z drogi gminnej do nieruchomości skarżącej wymagałby przejechania po pierwsze przez działkę nr [...], która stanowi drogę dojazdową do drogi gminnej dla sąsiednich działek. Po drugie konieczne byłoby przejechanie przez działkę [...]. Skarżąca może żądać od właścicieli tych dwóch działek ustanowienia za wynagrodzeniem służebności drogowej, co umożliwi jej dojazd do drogi gminnej, która posiada zjazd do drogi krajowej nr [...]. Nie można zgodzić się również z tym, że nieprzedstawienie przez organ danych czy badań dotyczących możliwości powstania niebezpieczeństwa wskutek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu świadczy o wadliwości postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z tym, że to właśnie do wyspecjalizowanego organu, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, należy ocena tych okoliczności i nie musi on zwracać się w tym zakresie do biegłych. Za nietrafny należy uznać zarzut, sprowadzający się do naruszenia zasady równości, która znajduje podstawę w art. 32 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. Zasada ta oznacza obowiązek równego traktowania uczestników postępowania w podobnych okolicznościach. Należy stwierdzić, że sam fakt, że inne działki położone w okolicy działki skarżącej mają zjazdy do drogi krajowej nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady równości. Sprawy, w których wydano zgodę na lokalizację tych zjazdów, mogły mieć zasadniczo odmienny charakter od sprawy skarżącej. Organ w postępowaniu administracyjnym nie ma obowiązku dokładnego analizowania spraw z przeszłości, aby wykazać brak możliwości naruszenia zasady równości. Przyjęcie rozumowania skarżącej skutkowałoby tym, że po wydaniu pierwszej zgody na lokalizację zjazdu z danej drogi, organ byłby w zasadzie zobowiązany do wydawania kolejnych zgód właścicielom okolicznych działek. Takiego stanowiska nie można zaakceptować. Nie przekraczając granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawczyni, organ zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.