VII SA/Wa 1696/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014r. sprawy ze skargi [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 156 § 1 punkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260; dalej: "u.d.p.") po rozpatrzeniu wniosku L. w O. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...]lipca 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na parkowanie pojazdów na prawach wyłączności zastrzeżonych "kopertą" ze stawką zerową opłat na siedmiu miejscach postojowych przed budynkiem L. w O. z siedzibą przy ul. [...] dla pracowników szkoły i uczniów uczęszczających do tej szkoły, na podstawie identyfikatorów, wydawanych przez "Administratora" strefy płatnego parkowania, na czas nieokreślony. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 maja 2012 r. do organu wpłynęło zawiadomienie Prezydenta Miasta [...]o okolicznościach mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...]lutego 2006 r. znak: [...]w przedmiocie zezwolenia na parkowanie pojazdów na prawach wyłączności zastrzeżonych "kopertą" ze stawką zerową opłat na siedmiu miejscach postojowych przed budynkiem L. w O. z siedzibą przy ul. [...], dla pracowników szkoły i uczniów uczęszczających do tej szkoły, na podstawie identyfikatorów, wydawanych przez "Administratora" strefy płatnego parkowania, na czas nieokreślony. Prezydent Miasta [...]wskazał m.in., że Dyrektor L. w O. zwrócił się pismem z dnia 3 grudnia 2002 r. do Prezydenta Miasta [...]z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyznaczenie 7 bezpłatnych miejsc parkingowych dla nauczycieli i uczniów szkoły, ponieważ udostępnione nieodpłatne jedno miejsce parkingowe jest na potrzeby szkoły niewystarczające. Pismem z dnia 28 lutego 2003 r. Prezydent Miasta [...]poinformował Dyrektora [...], że w oparciu o obowiązujące przepisy nie ma możliwości prawnych udostępnienia nieodpłatnie 7 miejsc postojowych. Jednocześnie powołując się na zarządzenie nr 12/2000 z dnia 23 czerwca 2000r. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności "koperta" oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie samochodów na drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 51, poz.608 ze zm.), poinformował Dyrektora [...], że istnieje możliwość odpłatnego korzystania z miejsc postojowych na prawach wyłączności. Traktując przedmiotowe pismo jako decyzję administracyjną, Dyrektor [...]zaskarżył je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem z dnia [...]marca 2003 r. nr [...]Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że przedmiotowego pisma nie można zaliczyć do kategorii decyzji administracyjnych. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA 1645/03 uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że pismo Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2003r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Sąd wskazał także organowi I instancji, że oczywistym błędem było powołanie się w decyzji (piśmie) na zarządzenie nr 12/2000 z dnia 23 czerwca 2000 r. Zarządzenie to za podstawę wydania przyjęło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 416), które w dacie wydania zaskarżonej decyzji (pisma) już nie obowiązywało, bowiem utraciło moc z dniem 1 lipca 2000 r. Nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. o tym samym tytule weszło w życie 1 lipca 2000 r. Dlatego zarządzenie, na które powoływał się Prezydent Miasta [...]nie mogło obowiązywać w 2003 r. Zgodnie z nowym rozporządzeniem, to Rada Miasta, a nie jego Prezydent była umocowana, zgodnie z § 5 rozporządzenia do wprowadzenia opłat abonamentowych z możliwością zastosowania bonifikaty, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2001 r. (II SA 1174/01). Wyrokiem z dnia 1 lipca 2005 r. (OSK 1611/04) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004 r. W następstwie prawomocnego rozstrzygnięcia Sądu, Kolegium decyzją z dnia [...]września 2005 r. nr [...]uchyliło w całości rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...]nr [...]z dnia [...]lutego 2003 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Prezydent Miasta [...]w dniu [...]lutego 2006 r. wydał decyzję znak: [...]. W uzasadnieniu zawiadomienia z dnia 7 maja 2012 r. Prezydent Miasta [...]wskazał, że na niewłaściwość organu, gdyż w dniu wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały znowelizowane przepisy powołanej na samym wstępie ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi to Rada Miasta (a nie Prezydent Miasta) była organem w właściwym w sprawie ustalania obszarów płatnego parkowania pojazdów, do ustalenia opłat, wprowadzania stawek zerowych itp. Nadto zwrócił również uwagę na drugą przyczynę nieważności tj. wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...]lipca 2012 r. Kolegium, w następstwie wszczętego z urzędu postępowania, działając na podstawie art. 156 § 1 punkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 13b ust. 4 u.d.p. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2006 r. znak: [...], gdyż jest ona dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co rodzi obowiązek wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wskazał, iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały przepisy art. 13b ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi organem właściwym rzeczowo do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Dyrektora L w O. o wyznaczenie nieodpłatnie siedmiu miejsc postojowych przed budynkiem szkoły przy ul. [...] i wydania w tej materii stosownej decyzji nie był już Prezydent Miasta [...], lecz Rada Miasta [...]. Kolegium wskazało, iż w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji, jak również i obecnie, to w gestii Rady Gminy (Rady Miasta) mieści się między innymi: ustalanie obszarów płatnego parkowania pojazdów, ustalanie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, wprowadzanie opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowych stawek opłaty dla niektórych użytkowników drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił decyzji z dnia [...]lipca 2012 r. że jest ona krzywdząca dla szkoły. Według Dyrektora Prezydent Miasta [...]wydał decyzję nr [...] z dnia [...]lutego 2006 r. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz uchwały Rady Miejskiej w [...]nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. tj. zgodnie z przepisami, które nadal obowiązują. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2006 r. nie została wydana z wadą nieważności i nie ma mowy o naruszeniu przepisów o właściwości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...]lipca 2012 r. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2395/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]sierpnia 2012 r. w związku z tym, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącego wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku Sądu z dnia 26 lutego 2013 r., Kolegium w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. podniosło, iż w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę art. 13b ust. 4 u.d.p. według, którego, to Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Uznało zatem, iż organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wniosku z dnia 3 grudnia 2002 r. Dyrektora L. w O. o wyznaczenie 7 bezpłatnych miejsc parkingowych dla nauczycieli i uczniów szkoły nie był Prezydent Miasta [...]lecz Rada Miasta [...]. Dlatego też – w ocenie Kolegium – zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2006 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 1 lipca 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Decyzję z dnia [...]lutego 2006 r. wydano bowiem, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. i uchwały Nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja nie została zatem wydana z wadą nieważności i nie naruszono przepisów prawa o właściwości. Skarżący zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lutego 2012 r. ogranicza swobodne na zasadach prawa wyłączności korzystanie z siedmiu miejsc parkingowych przez pracowników, interesantów i uczniów w wakacje oraz w soboty i niedziele przed budynkiem będącym własnością skarżącego. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...]października 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania ([...]), krzywdząco ogranicza swobodę prawa wyłączności do przyznanych wcześniej miejsc parkingowych. Niezrozumiałe jest pobieranie opłat abonamentowych od pracowników w okresie wakacji oraz zobowiązanie do ponoszenia z tego tytułu obciążeń. Nadto, pismo z dnia 16 lutego 2012 r. narusza art. 104 k.p.a. przez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż postanowienie Kolegium z dnia [...]marca 2012 r. zawiera błędne wnioski o niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia 16 lutego 2012 r. zakładając, że nie było ono decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jednocześnie odmówiono skarżącemu uznania sprawy jako indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nadającej się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, przyznając przy tym prawo zaskarżenia postanowienia do WSA. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie to wyjątkowo niejasno określa jego uprawnienia w zakresie dochodzenia roszczeń do korzystania z drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.p. Skarżący zarzucił, iż Prezydent Miasta [...] wykorzystując drogę publiczną przy budynku ustala opłaty za parkowanie pojazdów, utrudniając skarżącemu dostęp do nieruchomości. Pomija przy tym prawo właściciela gruntu i nieruchomości do nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej, dojazdu i prawa zatrzymania się w obrębie jego nieruchomości bezpłatnie, co utrudnia prawidłowe prowadzenie szkoły. W ocenie skarżącego, zastanawiające jest również to, że Wojewoda [...]nie uchylił uchwały Rady Miasta, która ogranicza swobodę prawa wyłączności do miejsc parkingowych. Następnie skarżący przytoczył orzecznictwo dotyczące uznania aktów za decyzje administracyjne i wskazał, że pismo Prezydenta Miasta [...]z dnia 16 lutego 2012 r. spełnia wymagania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...]lipca 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na parkowanie pojazdów na prawach wyłączności zastrzeżonych "kopertą" ze stawką zerową opłat na siedmiu miejscach postojowych przed budynkiem L. w O. z siedzibą przy ul. [...], dla pracowników szkoły i uczniów uczęszczających do tej szkoły, na podstawie identyfikatorów, wydawanych przez "Administratora" strefy płatnego parkowania, na czas nieokreślony. Zaskarżone decyzje zapadły na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w 16 § 1 k.p.a., zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Taka redakcja przepisu, zważywszy na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie względem wymienionych przesłanek wykładni rozszerzającej. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy administracji są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), a naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości nie mają wpływu także przyczyny tego rodzaju naruszenia. Nałożenie sankcji nieważności w sytuacji naruszenia przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tym przypadku brak jest podmiotu legitymowanego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja zaś jest niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Należy wskazać, iż rozpatrzenie sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu jej wydania. W dacie wydania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]znak [...]tj. w dniu [...]lutego 2006 r. obowiązywały przepisy art. 13b ust. 3-4 u.d.p. Zgodnie z nimi Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (ust. 3 art. 13b). Z kolei zgodnie z ust. 4 wskazanego art. 13b Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W świetle powyższej regulacji organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2002 r. o wyznaczenie siedmiu bezpłatnych miejsc parkingowych przed budynkiem L. w O. z siedzibą przy ul. [...] dla pracowników szkoły i uczniów uczęszczających do tej szkoły była Rada Miasta [...], co oznacza, że wydanie decyzji z dnia [...]lutego 2006 r. przez Prezydenta Miasta [...]nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości organu. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]lutego 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie. Na marginesie zauważyć należy, iż do akt administracyjnych dołączono treść uchwał Rady Miasta [...] (Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003r. w zw. z uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...]z dnia [...]stycznia 2008 r., Nr [...] z dnia [...]marca 2009 r., Nr [...] z dnia [...]października 2011 r.), z których wynika, iż pracownikom i uczniom L. w O. przyznawano siedem miejsc postojowych w ul. [...] przed budynkiem szkoły, na prawach wyłączności z zerową stawką opłaty za parkowanie. Dokonując kontroli legalności postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji, Sąd nie stwierdził uchybień, które mogłyby mieć wpływ na jego wynik. Zarzuty skargi pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, a stanowią jedynie polemikę z prawidłowo dokonaną oceną organów prowadzącą do trafnych wniosków. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a zatem złożoną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.