VII SA/Wa 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] odmówił wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. W ocenie organu pierwszej instancji, przedstawione rozwiązania projektowe związane z planowaną inwestycją były sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zarówno w zakresie naruszenia 50-metrowej strefy wolnej od zabudowy, jak i charakteru oraz skali zabudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak [...], działając jako organ odwoławczy, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na uchybienia formalno-prawne, polegające na niepełnym ustaleniu stron postępowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka objęta wnioskowaną inwestycją znajduje się w obrębie historycznego układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] i z tego względu prace wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ stwierdził, iż ponownie rozpoznając sprawę włączył do postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz zobowiązał inwestora do skorygowania przedłożonego projektu budowlanego w zakresie nadania mu właściwych proporcji względem sąsiedniej zabudowy. W odniesieniu do kwestii lokalizacji projektowanego budynku w strefie pasa ochronnego wału przeciwpowodziowego organ zauważył, iż inwestorzy przedłożyli opinię Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w L., zgodnie z którą planowany budynek zlokalizowany jest w odległości większej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego. Organ wskazał, że w związku z przedstawieniem przez inwestora korygującej propozycji projektowej została zorganizowana w dniu 3 października 2006 r. komisja konserwatorska z udziałem ekspertów oraz przedstawiciela inwestora, która uznała, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa i wkomponowuje się w chroniony krajobraz architektoniczno-przestrzenny K., ze wskazaniem na konieczność rezygnacji z nasypu ziemnego wokół budynku, podnoszącego poziom terenu o ponad 2 m. i kryjącego kondygnację piwnic oraz z zastrzeżeniem zastosowania do pokrycia dachowego gontu w miejsce planowanej dachówki ceramicznej. Organ pierwszej instancji powołał się na opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, zgodnie z którą projektowany budynek dobrze wpisuje się w klimat architektoniczny K. i może zostać dopuszczony do realizacji, natomiast w odniesieniu do zastrzeżeń sąsiadów inwestora - dotyczących niezachowania wymaganych odległości projektowanego budynku od sąsiedniej zabudowy drewnianej oraz utrudnienia dostępu światła do budynków sąsiadujących - wyjaśnił, że kwestie te powinny być rozpatrywane w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie E. K., zwracając się o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, iż zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, projektowany budynek jest niezgodny z obowiązującym prawem zabudowy przy ul. [...] w K., ponadto nie zachowuje wymaganych odległości od budynków drewnianych, zasłania dostęp światła, a dominując swoją wielkością, obniża wartości sąsiednich nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dotyczące realizacji przedmiotowego obiektu zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Wskazał, iż stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do tego rejestru. Organ wyjaśnił, że nieruchomość nr [...] przy ul. [...] w K. położona jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków po nr [...] decyzją Głównego Konserwatora Zabytków Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] stycznia 1983 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z opinią Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków opracowaną w marcu 2007 r., planowana inwestycja dobrze wpisuje się w układ przestrzenny K. Podkreślił, że rozwiązania projektowe zaproponowane w dokumentacji ze stycznia 2007 r. zostały w sposób dość istotny skorygowane wobec projektu z września 2005 r., w oparciu o który organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił wydania pozwolenia na realizację robót budowlanych. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących usytuowania projektowanego budynku względem istniejących obiektów na działkach sąsiednich, organ stwierdził, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organów ochrony zabytków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. K., zwracając się o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 k.p.a. Skarżący zarzucił, że projektowany budynek jest niezgodny z obowiązującym planem zabudowy, który nie może zostać zastąpiony przez opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Bezspornym jest położenie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym na terenie zespołu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków. Z tego względu podlega on ochronie konserwatorskiej, która zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 cytowanej ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, a pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m. in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) stanowiący, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przy czym pozwolenia, o których mowa w ust. 1, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. W tym miejscu podkreślenia wymaga okoliczność, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, udzielonego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), natomiast uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, stosownie do art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Regulacja zawarta w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego jest o tyle istotna, że uzyskanie przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów - a więc także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w powyższym przepisie - stanowi jeden z niezbędnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. W opisanym powyżej zakresie, odnoszącym się do pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych, istnieje zatem korelacja obydwu regulacji prawnych, tj. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane. Należy jednak mieć na uwadze specyfikę oraz cel postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ww. ustaw, przyznające działającym na ich podstawie organom odmienne kompetencje, co spowodowało, że argumentacja zawarta w skardze nie mogła zostać uwzględniona. Pozwolenie udzielone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzją administracyjną wydaną w odrębnym postępowaniu, poprzedzającym inne postępowania administracyjne, jakie mogą toczyć się w odniesieniu do danej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, w szczególności zaś - postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, gdyż zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, sprawdza organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organy ochrony zabytków, wymienione w art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc również działający w trybie art. 36 ust. 1 ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków wykonujący w tym zakresie zadania i kompetencje w imieniu wojewody, nie są powołane do badania zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze zarzut odniesienia się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji do opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, bez jednoczesnego ustalenia zgodności inwestycji z planem. Również z tego względu nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący braku ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do wydanej w niniejszej sprawie opinii w przedmiocie niezgodności projektowanego budynku z obowiązującym planem. Co więcej, należy stwierdzić, że opinia ta, znajdująca się na karcie nr 1 akt administracyjnych zatytułowana "Dodatkowe uwagi w sprawie oceny planowanej inwestycji (...)", datowana na dzień 19 października 2006 r., nie miała mocy wiążącej dla organu, zwłaszcza, iż została opatrzona nieczytelnym podpisem bez pieczęci, skutkiem czego nie jest możliwe określenie jej autora. Organy ochrony zabytków nie są także właściwe do badania, czy planowana inwestycja nie narusza wymaganych odległości od sąsiedniej zabudowy oraz czy nie powoduje ograniczenia dostępu światła do budynków sąsiednich, gdyż zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, sprawdza organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne zarzuty w tym zakresie mogą zostać podniesione przez strony dopiero po wszczęciu takiego postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzji wydanej przez właściwy organ, opartej na prawidłowej podstawie prawnej oraz wyczerpująco uzasadnionej nie można zarzucić braku legalności. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2005 r. stanowiła o odmowie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązał inwestora do skorygowania przedłożonego uprzednio projektu budowlanego w zakresie nadania mu właściwych proporcji względem sąsiedniej zabudowy, skutkiem czego przedstawił on propozycję rozwiązań zamiennych, korygujących rozmiary projektowanego budynku tak, aby powierzchnia zabudowy nie przekraczała 200 m², a także uwzględniających uwagi komisji konserwatorskiej powołanej w dniu 3 października 2006 r. z udziałem ekspertów oraz przedstawiciela inwestora, dotyczące m.in. konieczności rezygnacji z nasypu ziemnego wokół budynku, podnoszącego poziom terenu o ponad 2 m. Inwestor dołączył również do akt sprawy opinię Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, z której wynika, że planowany budynek jest zlokalizowany w odległości większej niż 50 m. od stopy wału przeciwpowodziowego. Należy zatem podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż rozwiązania projektowe zaprezentowane w styczniu 2007 r. zostały w istotny sposób skorygowane wobec projektu, w oparciu o który organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił wydania pozwolenia na realizację robót budowlanych – znacznie zmniejszono kubaturę projektowanego budynku oraz jego powierzchnię użytkową, zaproponowano niższe posadowienie obiektu i pokrycie gontem, zamiast planowanej pierwotnie dachówki ceramicznej. Biorąc powyższe pod uwagę można stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie posłużyły się również opinią z dnia 19 października 2006 r., o której mowa w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy oraz wyczerpująco przedstawiły motywy swoich rozstrzygnięć, realizując cele określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kontrolowane decyzje są zatem zgodne z prawem. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.