VII SA/Wa 170/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi V. [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 170/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -na podstawie art. 138§2 kpa - po rozpoznaniu odwołania B. i T. S. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. odmawiającą wszczęcia na wniosek B. i T. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...].01.2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. [...] Spółka z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych) wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ulicy M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. M. w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek B. i T. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...].01.2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. [...] Spółka z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych) wodociągowej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ulicy M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. M. w [...]. Od powyższej decyzji B. i T. S. złożyli odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. 1 Regulacja zawarta w art. 157§2 kpa ściśle wiąże się z unormowaniem wskazanym w art. 157§3 kpa. Jeżeli bowiem właściwy organ uzna, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowym lub podmiotowych (a więc m.in. w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego stroną) to art. 157§3 kpa obliguje do odmowy wszczęcia postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicje obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt. 20 tego prawa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wojewódzki w decyzji z dnia [...].07.2009r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek B. T. S. uzasadniając to zachowaniem warunków dotyczących usytuowania obiektów, o których mowa w §12 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brakiem przepisów określających dopuszczalne odległości od granicy działki dotyczących muru oporowego. Z projektu przedmiotowej inwestycji wynika, że planowany mur oporowy od strony zachodniej usytuowany jest w odległości ok. 0,6 m od działki nr ew. [...] stanowiącej własność B. i T. S. a jego wysokość na tym odcinku dochodzi do ponad 5 m. Powyższe usytuowanie tak wysokiego muru oporowego przy granicy z działką sąsiednią może mieć wpływ na późniejszy sposób zabudowy (np. kwestia ewentualnego zacienienia). W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki nie odniósł się do w/w materii. Powyższe uchybienie w ocenie GINB-u miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, które zapadło z naruszeniem art. 7, 77§1, 107§3 kpa. W związku z tym organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2009r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi z uwagi na zachodząca konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz zależnie od podjętych ustaleń podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ II instancji prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpoznanych elementów sprawy. W efekcie doszłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor –V. [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 29, 75 i 77 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 138§2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego czy pp. S. jako właściciele sąsiedniej, w stosunku do inwestycji, nieruchomości są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do powyższej kwestii organ I instancji w ocenie skarżącej odniósł się bardzo szeroko wskazując, że stroną postępowania administracyjnego jest ten, kto ma interes prawny a źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Powołując się (i cytując) orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że pp. S. nie można przypisać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ponieważ nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby taki przymiot a nie przesądza o tym sam fakt bycia właścicielem takiej nieruchomości. Skarżąca Spółka zarzuciła także, że nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2009r. nie odniósł się do całego materiału dowodowego. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter kasatoryjny i zostało wydane w oparciu o art. 138§2 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i powinno być stosowane wyjątkowo. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części a ewentualne przeprowadzenie tego postępowania przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Sąd podzielił w/w stanowisko organu. Jak wynika z treści uzasadnienia organu I instancji Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, iż wnioskującym B.T.S. nie przysługuje przymiot strony. Trafne są, co do zasady, rozważania organu zarówno I jak i II instancji co do tego, że w przypadku stwierdzenia, iż wnioskodawcy taki przymiot nie przysługuje organ - w oparciu o art. 157§3 kpa zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że na podstawie tego przepisu orzeka się, co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie to jest legitymacji strony. Jednocześnie art. 157§2 kpa wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie to pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewoda [...] uznał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. wyłącznie inwestorzy oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar tego oddziaływania zgodnie z zapisem pkt. 20 art. 3 Prawa budowlanego należy rozumieć obszar w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie ustalając obszar oddziaływania inwestycji Wojewoda prawidłowo ustalił, że usytuowanie budynków jest zgodne z §12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) a zatem nie narusza interesu prawnego wnioskodawców. W konsekwencji §12 i 13 rozporządzenia w tym zakresie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zasadnie jednak organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do tego, że skoro brak jest przepisów regulujących usytuowanie takich budowli jak mur oporowy od granicy działki to nie oznacza to samo przez się, że jego posadowienie w odległości 0,6 m od granicy z działką skarżących nie narusza ich interesu prawnego. Planowana inwestycja może wszak oddziaływać na sąsiednią nieruchomość nie tylko w razie naruszenia przepisów techniczno — budowlanych. I tak w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, ze obiekt budowlany wraz ze związanymi w nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach (...) zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich. Dostęp do drogi publicznej wymienia się jedynie przykładowo. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, ze właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. (...) Wyważenie interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości, (wyrok NSA z 14.09.2006r. II OSK 1090/05 niepubl.) Trafne są zatem ustalenia organu odwoławczego, że usytuowanie budowli o wysokości ponad 5 m do 7,5 m w tak bliskiej odległości od nieruchomości sąsiedniej może ograniczać jej sposób zabudowy w przyszłości. Nie bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że budowla ta planowana jest wzdłuż całej granicy z działką nr [...] tj. blisko 100m. O ile zatem sam fakt zacienienia przez planowana inwestycję nie może być brany pod uwagę w kontekście przepisów techniczno budowlanych albowiem odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zaś nieruchomość nr [...] nie jest działką zabudowaną, o tyle obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie czy rozmiary tej działki i długość muru oporowego nie spowoduje istotnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania tej działki. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy - nie przesądzając o wyniku rozstrzygnięcia - uznał, ze kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Reasumując Sąd uznał, że wywody zawarte w skardze a odnoszące się głównie do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie a wobec niestwierdzenia w oparciu o art. 134§1 ustawy P.p.s.a także innych naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.