VII SA/Wa 170/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz biologicznej oczyszczalni ścieków "[...]" z drenażem rozsączającym na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] w [...] przy ul. [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku J. W. z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdził nieważność opisanej na wstępie decyzji pozwolenia na budowę. Wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dopuszczonego zbliżenia do granicy działki nr ew. [...] na odległość 1,5 m ze ścianą z otworami, co stoi w oczywistej sprzeczności z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10 poz. 46 ze zm.), które obowiązywało w dniu wydania tej decyzji. Organ podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia oświadczenia J. W. z dnia [...] kwietnia 1995 r., wyrażającego zgodę na zbliżenie budynku do działki nr ew. [...], której jest właścicielem, "poza odległościami wskazanymi w normatywie t.j. 3,0-4,0 m, (1,50)". Nie została natomiast w projekcie zabudowy i zagospodarowania działki nr ew. [...] wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowana zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Działka nr ew. [...], stanowiąca współwłasność M. W. i J. W., jest działką budowlaną niezabudowaną o szerokości ok. 20 m. Przy jej zabudowie ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należałoby zachować odległość, spełniającą wymagania warunków technicznych, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Byłaby to odległość znacznie większa niż minimalna wymagana odległość 4,0 m (nawet 6,5 m) od granicy sąsiedniej działki budowlanej, tj. działki nr ew. [...] zabudowanej ww. budynkiem mieszkalnym Taki stan powoduje nierówną sytuację stron w zakresie ich prawa do zabudowy własnych nieruchomości, w szczególności prawa zabudowy właściciela działki nr ew. [...], w świetle obowiązujących norm prawnych. Zdaniem organu pierwszej instancji bez znaczenia w sprawie jest podnoszona w piśmie J. W. z dnia [...] września 2013 r. okoliczność, że budynek został wytyczony zgodnie z planem realizacyjnym (adnotacja w dzienniku budowy), co w dniu [...] września 1998 r. zostało potwierdzone przez geodetę przeprowadzającego inwentaryzację powykonawczą, a zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r. projekt przebudowy i rozbudowy ww. budynku nie przewiduje usytuowania otworów okiennych na elewacji wschodniej, tj. od strony działki nr ew. [...]. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym odnosi się do stanu istniejącego w dacie jej wydania. W wyniku rozpoznania odwołania M. W. oraz W. W. zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ wskazał na szczególny tryb postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym bada się enumeratywnie opisane w art. 156 k.p.a. wady nieważnościowe. Przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazał na § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) - jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej: 4 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Organ stwierdził, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż planowany budynek mieszkalny objęty projektem budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę jest usytuowany w odległości ok. 1,5 m i ok. 2,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Tymczasem z decyzji Burmistrza Miasta[...] z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowany budynek winien być zaplanowany z zachowaniem minimalnych odległości od granic sąsiednich działek: 4 m dla ścian posiadających otwory okienne lub drzwiowe i 3 m dla ścian bez otworów. Jednocześnie na załączniku graficznym do tej decyzji obszar zabudowy był umieszczony 4 m od granicy z działką nr ew. [...]. Analiza projektu budowlanego wykazała, iż w planowanym budynku mieszkalnym w elewacji wschodniej zaprojektowano na pierwszym piętrze jeden otwór okienny w ścianie znajdującej się w odległości ok. 1,5 m od granicy działki nr ew. [...] oraz otwory drzwiowe i okienne na parterze i pierwszym piętrze w ścianie umieszczonej w odległości ok. 2,5 m od granicy działki nr ew. [...]. W tej sytuacji usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego jest niezgodne z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że ww. przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga wykładni, a skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie - dotykają sfery szczególnie wrażliwej. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem tych przepisów zaburza, cyt. "proces racjonalnego gospodarowania". Naruszenie prowadzi do ograniczenia prywatności na działce sąsiedniej oraz ogranicza zagospodarowanie tej działki. Odnosząc się do zarzutu M. W., iż nie brała ona udziału w postępowaniu, organ wskazał, iż może to stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania, zaś zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, wbrew twierdzeniom M. W. weryfikowana decyzja nie narusza rażąco przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 poprzez usytuowanie elewacji południowej spornego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w odległości od 4 m do 4,2 m od granicy z działką nr ew. 718. Za bezzasadny organ uznał także zarzut W. W., dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. - to, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Stwierdził, że podnoszony fakt zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w ścianie skierowanej w stronę działki nr ew. [...] pozostaje bez wpływu na treść wydanej decyzji, albowiem budynek mieszkalny jest usytuowany niezgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1995 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył W. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał na brak szczegółowego uzasadnienia dotyczącego rażącego charakteru naruszenia prawa, czym naruszona została norma art. 107 k.p.a.; brak rozważenia i wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, a także brak rozważenia stopnia naruszenia praworządności w porównaniu z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego cyt. "organy administracji skupiły się jedynie na interesie ogólnym, i to w sumie stwierdziły nieważność decyzji w imię ogólnego, wyimaginowanego puryzmu prawnego". Skarżący podniósł prawdopodobieństwo wydania nakazu rozbiórki i ekonomiczne skutki takiej decyzji dla niego i jego rodziny, a także dla Skarbu Państwa, który będzie musiał wypłacić mu odszkodowanie. Skarżący podniósł także zarzut uniemożliwienia czynnego udziału w sprawie poprzez pominięcie normy art. 10 k.p.a., albowiem strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy ani przez organ pierwszej, ani przez organ drugiej instancji. Ponadto wskazał, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ drugiej instancji zapadło z innych przyczyn niż te, które stwierdził organ pierwszej instancji. Skrajna interpretacja tych samych przepisów i tego samego stanu faktycznego prowadzi do de facto uniemożliwienia wypowiedzenia się strony w toku postępowania i czynnego udziału strony. Podniósł, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem cyt. "przedmiotowy przepis nie wspomina nic o otworach okiennych czy drzwiowych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja nie dopowiada przepisom prawa, organ nie przeprowadził wyczerpującej analizy okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – rażącego naruszenia prawa Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zawartej w art. 16 k.p.a. Ma ona na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z przepisem wskazuje na jawną sprzeczność. Jednak ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest także dokonanie oceny skutków społeczno-ekonomicznych, które wywołuje decyzja. W doktrynie prawa administracyjnego i sądownictwie administracyjnym przyjmuje się, że za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, tj. skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ pierwszej instancji wskazał na rażące naruszenie przepisów - warunków technicznych obowiązujących w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, zaś organ drugiej instancji wskazał na brak zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu wydaną w związku z niniejszą inwestycją. W tym zakresie organ, wbrew zarzutom skargi, przyjął właściwą ocenę przepisów. Przewidziane w projekcie, zatwierdzonym decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, usytuowanie budynku ścianą z otworami w odległości 1, 5 m od granicy z działką sąsiednią było niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w tej dacie, jak i z decyzją w sprawie o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydaną w związku z realizacją inwestycji. Ta wskazywała na potrzebę zachowanie odległości 3 m oraz 4 m ( ściana z otworami) od granic sąsiedniej działki, co odpowiadało treści § 12 ust 4, obowiązujących w tej dacie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 14 grudnia 1994 r., przy czym w pkt 6 przepis dopuszczał sytuowanie budynku (ścianą bez otworów) bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskania pisemna zgoda jej właściciela. Warunek zgody, po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z konstytucją tej części przepisu (choć na tle kolejnego rozporządzenia), musi pozostać poza oceną w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu, stwierdzony stan naruszenia przepisów prawa, jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie został jednak wyczerpująco oceniony z punktu widzenia racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Tę okoliczność zasadnie podniósł skarżący. Organ przywołując wadę decyzji - niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy, wskazał na cyt. "poważne uchybienie", które powinno być postrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, z uwagi na ochronę ładu przestrzennego. Zabrakło jednak w tej analizie zindywidualizowanej oceny okoliczności sprawy. Tymczasem skarżący podnosił, że doszło do zamurowania otworów okiennych w przedmiotowej ścianie (wydano decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2006 r. pozwolenia na rozbudowę budynku). Organ nie zbadał też, czy działka sąsiednia ma obecnie status działki budowlanej, w szczególności, jakie ma przeznaczenie w świetle aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym jak inwestycja powstała na podstawie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wpływa na możliwość jej zagospodarowania. Dopiero te ustalenia oraz ich analiza dadzą właściwą podstawę do oceny potrzeby wyeliminowania decyzji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym bądź możliwości pozostawienia jej w obrocie, jako wadliwej, ale nie wywierającej skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w świetle porządku prawnego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).