VII SA/Wa 170/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę VII SA/Wa 170/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W dniu 11 stycznia 2017 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek (przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...])[...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku biurowo-szkoleniowo-usługowego wraz z instalacjami; wodno-kanalizacyjną, gazową, wentylacji, elektryczną w budynku oraz zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji i elektryki, usytuowanymi na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że organ naruszył regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] oraz że nie zostali powiadomieni o powyższej inwestycji. Następnie Wojewoda [...] wezwał Prezydenta Miasta [...] o nadesłanie dokumentacji przedmiotowej sprawy. Po zapoznaniu się z nią, organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, pismem z 20 kwietnia 2017 r., Wojewoda [...] wezwał wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 12 maja 2017 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że ich interes prawny wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) oraz z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r., poz. 1202). Podnieśli, że wskazana inwestycja swoim obszarem oddziaływania wykracza również na działki nr ew. [...], sąsiadujące z działką inwestycyjną i będące własnością wnioskodawców. Po analizie przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów organ I instancji zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. W toku prowadzonego postępowania nieważnościowego strony zapoznały się z aktami sprawy, a następnie wniosły uwagi i wyjaśnienia. Wnioskodawcy wskazali na nieprawidłową interpretację w zakresie zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, a także na fakt, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia żadnej z funkcji wymienionych w definicji budynku użyteczności publicznej. Wskazali także na niespójność dokumentacji projektowej i jej niezgodność w odniesieniu do stanu rzeczywistego. Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. Wnioskodawcy pismem z 15 października 2018 r. złożyli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, po rozpoznaniu którego GINB decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny powstaje wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje się jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być ustalony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiot, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że jest ona usytuowana w - definiowanym ustawowo -obszarze oddziaływania danej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych. Nie zmienia to jednak ich zasadniczego przedmiotu – problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd brak jest racjonalnych przesłanek uzasadniających rozszerzanie kręgu stron postępowania nadzwyczajnego. GINB podkreślił, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności działek nr ew. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...]. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowana inwestycja o wysokości 15,85 m jest oddalona o 19,08 m od granicy działek wnioskodawców. Ponadto projektowane zgrupowanie 10 miejsc parkingowych usytuowane zostało w odległości 6,31 m od ich granicy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia w ocenie organu II instancji nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek wnioskodawców. Nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się też w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12, § 13, § 19, § 23 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), odnoszącym się do odległości budynków, przesłaniania budynków, odległości wydzielonych miejsc postojowych, odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, a także do nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Skargę na decyzję GINB wnieśli [...] domagając się jej uchylenia i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia w całości, jednocześnie zarzucając organowi: - zawężenie kręgu podmiotów postępowania wyłącznie do inwestora, bez poinformowania stron, co utrudnia ewentualne zgłoszenie wad prawnych i projektowo-realizacyjnych, - błędy popełniane przez Wydział Urbanistyki i Architektury, polegające na niepoinformowaniu skarżących w oparciu o jakie przepisy odrębne został wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, - niepoinformowanie skarżących, że jeżeli właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a pominięcie tego udziału było niesłuszne, to może wnioskować o wznowienie postępowania, - nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu odwołania przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2008 r., poz. 1227), ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczać się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, gdyż nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Podnieśli, że w pojęciu "oddziaływanie obiektu" mieści się także naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu oraz spalin. Równocześnie zachowanie norm odległościowych nie jest jedynym wyznacznikiem granic oddziaływania obiektu budowlanego, którego funkcjonowanie jest ściśle powiązane z ingerencją w środowisko naturalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku biurowo-szkoleniowo-usługowego wraz z instalacjami; wodno-kanalizacyjną, gazową, wentylacji, elektryczną w budynku oraz zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji i elektryki, usytuowanymi na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony A. i A. M. jest prawidłowa. Na wstępie należy wskazać, że przymiot strony w postepowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. [...] swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności działek nr ew. [...], obr. [...][...], położonych przy ul. [...] w [...] ([...]). Słusznie organy podniosły, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowana inwestycja o wysokości 15,85 m jest oddalona o 19,08 m od granicy działek skarżących. Projektowane zgrupowanie 10 miejsc parkingowych usytuowane zostało w odległości 6,31 m od ich granicy. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z odległością wydzielonych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Powyższe kwestie normuje przepis § 19 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zgodnie z przywołanym unormowaniem odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie i 20 m - w przypadku większej ilości stanowisk. jak wynika z projektu zagospodarowania działki parametry te zostały zachowane z dużym zapasem. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia w ocenie organu II instancji nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek wnioskodawców. Nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się też w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12, § 13, § 19, § 23 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), odnoszącym się do odległości budynków, przesłaniania budynków, odległości wydzielonych miejsc postojowych, odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, a także do nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wjazd na teren zainwestowanej działki został zaprojektowany od ul. [...], do której nie posiadają dostępu działki nr ew. [...]. Faktu pozostawania nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę . Realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). W ocenie Sądu należy wiec podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie wykazali, aby mieli interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący winni więc wskazać przepis prawa materialnego , będący źródłem ich uprawnień, czego nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed Sądem( vide wyrok NSA II OSK 1572/09), zaś skarga enigmatycznie , bez wskazania jakichkolwiek konkretów powołuje się na emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Brak jest jednak jakichkolwiek danych aby przyjąć, że choć potencjalnie zaprojektowana inwestycja miałaby generować ponadnormatywny poziom hałasu czy tez zanieczyszczeń. Inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co czyni chybionym zarzut niezastosowania ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2008 r., poz. 1227). Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).