VII SA/Wa 1700/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] lipca 2020 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., [...], o odmowie wszczęcia – na wniosek skarżącego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zmieniającej decyzję własną z [...] czerwca 2013 r., nr [...], (udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej "[...]" tj. budowę turbin wiatrowych i dróg dojazdowych na terenie gminy [...] na wymienionych działkach) i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w zakresie turbiny wiatrowej nr [...] na działkach nr ew. [...]. Organ przytoczył art. art. 31 § 1 i art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 Prawo budowlane zgodnie z którym przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, z wyjątkiem określonym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Następnie wskazał, że w postępowaniach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą zatem tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Dalej GINB podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Z § 2 ust. 1 Regulaminu zaś wynika, że celem stowarzyszenia jest działanie na rzecz wszechstronnego rozwoju: społecznego, kulturalnego i gospodarczego wsi oraz regionu, a także integrowanie wspólnot obywatelskich oraz realizowanie inicjatyw społecznych służących dobru mieszkańców, a także ochrona przyrody i ochrona środowiska Gminy [...]. Jest ono zatem organizacją ekologiczną. Organ podkreślił jednak, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Udziału społeczeństwa wymaga tylko takie postępowanie, w którym wymóg zapewnienia takiego udziału przewiduje przepis prawa materialnego. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w jego ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź w sprawie wydania jednej z wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przeprowadza jest w czterech przypadkach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku: jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.); w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3.10.2008 r.). W tej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz [...] w decyzji z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził takiej konieczności. Inwestor nie wnioskował o jej przeprowadzenie, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw (w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu). GINB wskazał, że mocą decyzji z [...] czerwca 2016 r. zmieniono parametry elektrowni wiatrowych. Z projektu zamiennego wynika, że zmieniono wysokość masztu wieży z 119 m na 100 m, zmniejszono place manewrowe, mocy turbiny z 3 MW na 2,5 MW, średnicę wirnika z 112 m na 104 m oraz skorygowano fundamenty. Maksymalny poziom mocy akustycznej ma wynosić 105,6 dB. Zmiany dotyczą jednej turbiny wiatrowej nr lIl-26 (spośród 17). W decyzji z [...] listopada 2012 r. (pkt. II ppkt 11.1.) o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że w projekcie należy uwzględnić do 17 turbin wiatrowych o mocy akustycznej pojedynczej turbiny nie większej niż 106,5 dB i 104,5 dB i całkowitej wysokości wieży nie przekraczającej 180 m, a średnicy rotora 112 m. Zdaniem organu, zmiany nie zmieniają wymagań określonych w decyzji z [...] listopada 2012 r. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie zakończone decyzją z [...] czerwca 2016 r., nie wymagało zatem udziału społeczeństwa, a więc art. 31 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Skargę na ww. postanowienie złożyło stowarzyszenie i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji i unieważnienie decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędne określanie tego stanu faktycznego, oraz prawa materialnego; - art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez nieuznanie, że we wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały dokonane zmiany wobec wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając skargę stowarzyszenie przedstawiło przebieg postępowania i ustalenia organów oraz argumentację na poparcie ww. zarzutów, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie GINB z [...] lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanej regulacji wynika zatem, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania prawodawca podzielił według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką jest brak przymiotu strony wnoszącego żądanie, a przedmiotową stanowi żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji lub postanowienia, a wymaga innej formy działania (np. cywilnoprawnej), jak również, gdy żądanie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Natomiast inne uzasadnione przyczyny obejmują sytuacje gdy: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; bądź toczy się postępowanie lub upłynął terminu do domagania się uprawnienia. Każdy wniosek o wszczęcie postępowania podlega zatem weryfikacji organu m.in. w zakresie, czy pochodzi od strony postępowania, tj. podmiotu który legitymuje się interesem prawnym a nie tylko interesem faktycznym. Jest to związane z przyjętą w orzecznictwie materialnoprawną koncepcją strony. Odnośnie organizacji społecznych – jak słusznie wskazał organ odwoławczy - zasadą jest ich wyłączenie ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), z wyłączeniem postępowań toczących się w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Znajdujący wówczas zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy jedynie organizacji ekologicznych, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a przy tym prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Nadto przepisy ww. ustawy wyraźnie precyzują sytuacje, w których postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa przewiduje administracyjne prawo materialne. Wskazania zatem wymaga, że art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustawodawca stwierdza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której dokonuje się w ściśle określonych sytuacjach. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Zasadnie GINB przyjął, że żadna z powyższych sytuacji nie zachodziła, skoro w postępowaniu zwyczajnym nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono, że nie ma konieczności przeprowadzenia takiej oceny; o jej wydanie nie występował również inwestor, jak i miała miejsca sytuacja opisana w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (tj. budowy instalacji do spalania paliw). Nie było zatem podstaw do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę organizacji ekologicznej, skoro postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, którego celem jest wyłącznie jej weryfikacja w kontekście podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rację ma zatem organ odwoławczy, że obowiązujący porządek prawny nie zezwala na uruchomienie z wniosku skarżącej, jako organizacji ekologicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem. Sąd zauważa przy tym, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego także w postępowaniu dotyczącym unieważnienia pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nadto – stosuje się również art. 28 ust. 3 i 4 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1479/17). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.