VII SA/Wa 1701/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na skutek wniosku D. i S. N. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wybudowania na działce nr ew. [...] przy ul. P. w K. wiat magazynowych. Oględziny w/w nieruchomości przeprowadzone w dniu 11 marca 2003r. wykazały, że firma "C." zrealizowała na nieruchomości 3 wiaty magazynowe o konstrukcji stalowej, niepołączone trwale z gruntem. Dwie wiaty posiadają wymiary ok. 10,00 x 8,00 m, trzecia (zlokalizowana przy granicy działki) ok. 8,00 x 7,00 m. Każdy z obiektów pokryty jest blachą trapezową. Wedle oświadczenia inwestora reprezentowanego przez M. W. wiaty wykonane zostały w miesiącach styczeń - luty 2003r., bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., działając w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., nakazał firmie "C." reprezentowanej przez współwłaściciela M. W. rozbiórkę samowolnie ustawionych wiat magazynowych. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując na potrzebę oceny stanu faktycznego w oparciu o znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Następnie [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r., w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał firmie "C." reprezentowanej przez M. W. rozbiórkę wiat magazynowych. Również i ta decyzja została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006r.), który wskazał na niewłaściwość trybu postępowania oraz nieprecyzyjne ustalenie adresata decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że "okres, w jakim istnieją wiaty (tj. od stycznia - lutego 2003r.), jak też zamiar inwestora ich pozostawienia, przemawiają przeciwko kwalifikacji tychże obiektów jako obiekty tymczasowe, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa (w pojęciu tym mieści się wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nawet jeśli nie jest on trwale połączony z gruntem) obiektów budowlanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a nie 49b." Wobec powyższego przeprowadzono po raz trzeci postępowanie, o czym zawiadomiono strony zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nałożył na inwestora, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2006r., obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej wykonanych wiat, w tym ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w sprawie tej brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Wskutek niewykonania obowiązku organ powiatowy, trzema oddzielnymi decyzjami Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanych wiat kolejno je numerując. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) – nakazał firmie "C." reprezentowanej przez współwłaściciela M. W. rozbiórkę samowolnie ustawionych obiektów budowlanych - wiat magazynowych na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. P. w K., w szczególności dotyczy wiaty Nr [...]. Organ I instancji wskazał, że termin złożenia przez zobowiązanego dokumentacji określony w postanowieniu Nr [...] upłynął [...] stycznia 2007r., natomiast inwestor w ogóle nie przedłożył dokumentacji wymaganej w/w postanowieniem. Tak więc w przypadku niespełnienia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym organ nakazuje rozbiórkę. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył M. W., podnosząc, że nie wie, która decyzja dotyczy którego obiektu, a ponadto że otrzymał zbyt krótki termin na wykonanie obowiązków zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 Prawa Budowlanego i przedstawienie odpowiedniej dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił decyzję Nr [...] w części dotyczącej określenia obiektu objętego nakazem i w tym zakresie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki wiaty magazynowej o wymiarach ok. 10,00 x 8,00 oznaczonej w protokole oględzin z dnia 11 marca 2003r. jako wiata Nr [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. P. w K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji I instancji organ mało precyzyjnie określił obiekty przeznaczone do rozbiórki, powołując się na ustalenia protokołu, którego nie ma w aktach sprawy. Domniemywać należy, że organ błędnie podał datę oględzin, ponieważ jak wynika z akt sprawy faktycznie oględzin dokonano w dniu 11 marca 2003r., a nie – 21 lutego 2003r., gdyż z tych ostatnich brak jest protokołu. Natomiast w protokole z dnia 11 marca 2003r. znajduje się opis wykonanych samowolnie 3 wiat magazynowych ze szkicem ich usytuowania na terenie działki wraz z przyporządkowaniem poszczególnym obiektom numerów od 1 do 3. Wszystkie kolejne kontrole przeprowadzone na terenie spornej inwestycji potwierdzały jedynie ustalenia dokonane w dniu 11 marca 2003r. W ocenie organu odwoławczego, wiata Nr [...] nie może zostać zalegalizowana na skutek braku działań inwestora w kwestii przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie stosownej procedury. Tym samym zasadnym jest orzeczenie nakazu jej rozbiórki przy odpowiednim doprecyzowaniu określenia obiektu podlegającego nakazowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja ponownie nie zawiera załącznika graficznego, umożliwiającego jednoznaczne określenie, która wiata została nazwana Nr [...]. Organ odwoławczy, jak sam pisze "domniemywa", że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. chodziło o inny protokół niż ten, który przywołał w swoich decyzjach Nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Ponadto, jak wynika z analizy skarżonej decyzji w całej sprawie pomijani byli wspólnicy - współwłaściciele firmy "C.", co w istotny sposób narusza ich prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu. W dniu 6 lutego 2008r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły pisma W. G. i M. W. - współwłaścicieli firmy "C.", w których informują, że nie byli informowani przez organy administracyjne o toczącym się postępowaniu. Poinformowali również, że nie upoważniali nikogo do reprezentowania ich w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Należy stwierdzić, że niezależnie od treści skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 134 cytowanej wyżej ustawy, obowiązkiem Sądu było zbadanie m.in. materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wymienione wyżej decyzje administracyjne, które zostały wydane w niniejszej sprawie, opierały się pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), bowiem przepisy te stanowiły podstawę prawną postanowienia Nr [...] wydanego przez [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z w/w postanowieniem zostały wydane w postępowaniu administracyjnym - zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W/w wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844 i wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007r. Wymieniona wyżej okoliczność pozostaje nie bez znaczenia dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W/w przepis Konstytucji wprowadza zasadę wzruszalności orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, a konieczne jest dopiero przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać uchylenie, zmianę lub unieważnienie (por. Bogusław Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999r., str. 116 - 117). W odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego - w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego decyzja, czy postanowienie zostały wydane - normuje art. 145a § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Ka 2164/00, publ. LexPolonica nr 357208). Przepis ten stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją. Tak więc wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia, zgodnie z art. 145a § 1 Kpa, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji postępowanie administracyjne, dotyczące samowolnie zrealizowanej wiaty Nr [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. P. w K., toczyło się w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Następnie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. Trybunał Konstytucyjny uznał w/w przepisy za niekonstytucyjne w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wymieniona wyżej okoliczność powoduje, że została spełniona dyspozycja art. 145a § 1 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W dalszym postępowaniu organ winien zatem ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa oraz nowego brzmienia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.