VII SA/Wa 1701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. Z. i Z. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej pobudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] [...] , stanowiącej własność D. M. - umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze skargą K. Z. i Z. K. z dnia 31 stycznia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wyznaczył kontrolę między innymi w sprawie pobudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr geod. [...] i [...] położonej w miejscowości [...] ul. [...] [...]. W dniu 28 lutego 2011 r. pracownicy organu z udziałem stron przeprowadzili kontrolę na ww. działkach. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr geod. [...] miedzy innymi został pobudowany budynek mieszkalny murowany, dwukondygnacyjny o wymiarach zewnętrznych 11,55 x 11,04 m z dachem kopertowym, kryty blachą. Budynek zlokalizowany został w linii ogrodzenia metalowego od strony działki skarżących. Do budynku od strony podwórka zastała dobudowana część o wymiarach zewnętrznych 2,60 x 5,14 m. W czasie kontroli D. M. oświadczył, że posesję wraz z budynkami przejął po rodzicach w 1999 r. Budynek mieszkalny istniał, natomiast przybudówka została wykonana w 1998 r. W roku 2009 została ocieplona. Ponadto podniósł, że budynek mieszkalny według jego wiedzy został pobudowany przez rodziców na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało zagubione. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranymi dowodami i wniesienia nowych dowodów i żądań. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o informację czy dla W. M. (ojciec D. M.) w latach 1977-1979 na ww. działce zostało wydane pozwolenie na budowę spornego budynku mieszkalnego. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] poinformował, że Urząd Gminy nie posiada dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Brak dokumentów wynika z obowiązującego w tym okresie czasu przechowywania akt kategorii B5 oraz pożaru budynku Urzędu Gminy, w wyniku którego zniszczeniu uległa duża część dokumentów . W dniu [...] marca 2011 r. do organu wpłynęło pismo J. N., które nie wniosło nowych dowodów. Nie wyrażenie zgody na ocieplenie budynku, nie jest przedmiotem postępowania, gdyż roboty te dotychczas nie zostały rozpoczęte ani wykonane. Ponadto, organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do ustalenia w jakim stopniu naruszona została granica działek. Natomiast w dniu [...] marca 2011 r. do organu wpłynęło pismo D. M. informujące o dokonaniu rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,60 x 5,14 m. W związku z tym, w dniu 24 marca 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali kontroli na działce [...] i stwierdzili, że ww. dobudówka została rozebrana (notatka służbowa i zdjęcia w akta sprawy). Z uwagi, na odległy okres budowy opisanego budynku mieszkalnego nie ma możliwości stwierdzenia, czy został on pobudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i Z. K. od wymienionej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 28 lutego 2011 r. oględziny na działkach nr geod. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...] [...]. W trakcie oględzin D. M. oświadczył, że budynek mieszkalny według jego wiedzy został pobudowany przez rodziców na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało zagubione. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o informację czy dla W. M. (ojciec D. M.) w latach 1977 - 1979 na ww. działce zostało wydane pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował, że Urząd Gminy nie posiada dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Brak dokumentów wynika z obowiązującego w tym okresie kategorii akt B5 oraz pożaru budynku Urzędu Gminy w wyniku którego zniszczeniu uległa duża część dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w chwili budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38. poz. 229) w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. W związku z tym brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnego właściciela budynku D. M. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Następnie organ zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. W związku z powyższym organ uznał, iż odnosząc się do zarzutów odwołujących się zasadnym jest wskazać, że osoba zainteresowana w wykazaniu legalności inwestycji może dowodzić tego faktu wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi zgodnie z art. 75 i nast. k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono dowodów stwierdzających samowolną budowę budynku mieszkalnego. Dodatkowo organ uznał, iż sam odwołujący się w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. nie kwestionował tego faktu wskazując, że sąsiad D. M. na podstawie pozwolenia na budowę wybudował dom jednorodzinny oraz budynki gospodarcze. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, gdyż brak było podstaw materialnoprawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze nakazowym. Organ zaznaczył także, iż sam inwestor wskazał, że powstała przy przedmiotowym budynku przybudówka wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Z zawiadomienia D. M. z dnia 24 marca 2011 r. wynika, iż mając na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym dokonał rozbiórki wskazanej wyżej przybudówki - co zostało potwierdzone w trakcie czynności kontrolnych w dniu 30 marca 2011 r. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ponadto z uwagi na zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia prawa własności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wszelkie kwestie wynikające ze stosunków własnościowych regulowane są przepisami prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego, w związku z powyższym jako takie podlegają jurysdykcji sądów powszechnych. W takim przypadku poszkodowani mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Organ zauważył, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest całkowicie na działce nr ew. [...]. Organy nadzoru budowlanego większą wiarę dowodową pokładają w dokumentach wydanych przez organy do tego uprawnione. Do dokumentów tych należy zaliczyć mapy geodezyjne stanowiące załącznik decyzji administracyjnych. Powyższe zostało wskazane w art. 76 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. złożyli K. Z. i Z. K., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucili naruszenie: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 art. 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy; - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że twierdzenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż samowolnie dobudowana część obiektu została rozebrana nie są zgodne z rzeczywistością. Na terenie zostały fundamenty, które są częścią budynku i również powinny zostać zlikwidowane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. Z. i Z. K. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz do naruszenia art. 105 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięć wymienionych organów stanowił, w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie była sprawa pobudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] [...]. Z akt sprawy (oświadczenie inwestora D. M. zawarte w protokole kontroli z dnia 28 lutego 2011 r.) wynika, iż powstała przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości [...] przybudówka wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy (zawiadomienie D. M. z dnia 24 marca 2011 r. skierowane do organu) wynika również, że mając na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym D. M. wykonał prace mające na celu rozbiórkę wskazanej przybudówki. Wykonanie tych prac przez inwestora zostało potwierdzone w trakcie czynności kontrolnych dokonanych przez organ w dniu 30 marca 2011 r. Umknęło jednak organom obu instancji, iż samowolnie wybudowana w 1998 r. dobudówka prawdopodobnie nie została rozebrana całkowicie bo pozostały jej fundamenty. Fakt ich istnienia znajduje odzwierciedlenie chociażby w materiale fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy (zdjęcia dołączone do notatki służbowej z dnia 30 marca 2011 r.). Być może fundamenty te zostały wybudowane razem z domem, tj. w 1977- 1979 roku. Tego jednak nie wiadomo, gdyż nie zostało to zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ogóle wyjaśnione. Zatem należy uznać, że organy nie miały podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie pobudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości [...]. Ponownego podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie więc w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zgodzić należy się natomiast ze zdaniem organów, że podnoszone przez skarżących K. Z. i Z. K. zarzuty naruszenia granic własności winny być podnoszone w postępowaniu prowadzonym przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie będą miały na uwadze ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.