VII SA/Wa 1703/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...]- [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej E. i J. D. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] Organ I instancji uznał, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Inwestorzy przedstawili wszystkie wymagane przepisami dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę. Omawiana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach technicznych oraz ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, iż wnioskodawca W. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją wskazuje na możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, nie może natomiast stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. K. W uzasadnieniu podniesiony został zarzut, iż inwestor zawiadomił w dniu [...] czerwca 2003 r. o rozpoczęciu robót budowlanych, choć prac tych w ogóle nie rozpoczął. W związku z tym zdaniem odwołującego pozwolenie na budowę wygasło. Nowy inwestor, który kupił grunt wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym przystąpił do wytyczenia budynku w dniu [...] kwietnia 2005 r. Wznoszony przez tego inwestora budynek jest innym obiektem od tego, na który uzyskano pozwolenie. Wznoszony obiekt narusza przepisy prawa budowlanego, co do odległości od granicy, wysunięcia poza linię zabudowy oraz wysokości. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 kpa, narusza bowiem przepisy praw budowlanego, w szczególności art. 30. Obecny inwestor nie posiada zaś pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W opinii organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. Przy jej wydawaniu zachowane zostały przepisy proceduralne, a przedstawiony projekt zgodny jest z ustalonymi w § 12 rozporządzenia wymaganiami odnośnie odległości usytuowania obiektu do granicy nieruchomości. Realizacja spornej inwestycji w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę nie jest równoznaczna z wadliwością decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty takie winny być przedstawione w ewentualnym postępowaniu organów nadzoru budowlanego. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga odrębnych decyzji właściwego organu. Takie decyzje nie zostały zawarte w aktach sprawy. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu nieważnościowym organ administracji bada kwestionowaną decyzję tylko co do wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, natomiast nie jest władny orzekać co do istoty sprawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył, W. K., zarzucając zaskarżonej decyzji: – naruszenie art. 7 i 8 kpa - poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy; – naruszenie art. 107 kpa, bowiem organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których się oparł oraz tych którym odmówił wiarygodności. Skarżący ponownie podniósł okoliczność, iż bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wszechstronne wyjaśnienie sprawy pozwoliłoby na ustalenie, iż akta dotyczące kwestionowanej decyzji nie zawierały licznych dokumentów, w tym np. projektu budowlanego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności trwało około dwóch lat, co tym bardziej nakładało na organ odwoławczy obowiązek dokładnego poddania analizie wszystkich istotnych dokumentów w sprawie. Organ administracyjny zobowiązany był poza ustaleniem kompletności dokumentów, zbadać zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie pominął kwestię zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pominął to również organ odwoławczy. Ponadto zdaniem skarżącego organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie rozstrzygnął kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji przez aktualnego inwestora bez pozwolenia na budowę nie ma wpływu na ocenę decyzji. Nie odniósł się również do załączonych do odwołania dokumentów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola zaskarżonych decyzji polega na ocenie ich zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sadu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...]. Złożona na tę decyzję skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z najcięższych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Jak się podkreśla zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialnoprawny. Ze względu na zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności, zawarte w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia nie może być zaakceptowany jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. nie jest dotknięta ani rażącym naruszeniem prawa, ani inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę (co podnosi skarżący tak w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji I instancji) powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 17.08.1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97). Tak więc zarzut skarżącego należy uznać za całkowicie chybiony. Skarżący złożył zresztą wspólny wniosek o stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i zarzut braku udziału w postępowaniu może być podniesiony w postępowaniu wznowieniowym. Wbrew sugestiom skargi, ani Sąd, ani też organy administracyjne orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w tym postępowaniu, nie mogą kwestionować zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc obowiązującego prawa miejscowego. Skoro zaś w obrocie prawnym istnieje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądzająca zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nawet w toku postępowania o pozwolenie na budowę, nie można skutecznie podnosić zarzutu o niezgodności inwestycji z planem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.10.2004 r., syng. akt IV SA 1515/03) W kwestionowanej decyzji został zatwierdzony projekt budowlany. Projekt ten również, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46). Ponadto inwestor spełnił wszystkie wymogi zawarte w art. 35 i 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Podniesione przez skarżącego zarzut (jak również przedstawione przy odwołaniu dokumenty), iż wzniesiony przez nowego inwestora obiekt nie odpowiada wymogom prawa budowlanego oraz warunkom zawartym w projekcie budowlanym, nie podlega ocenie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę. Okoliczności bowiem realizacji budowy prowadzonej przez inwestora z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę podlegają kompetencji innego organu – nadzoru budowlanego. Ja wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z zawiadomieniem do tego organu. Nieprawdziwie podnosi skarżący, iż organ odwoławczy uznał, iż realizacja inwestycji przez inwestora bez pozwolenia na budowę nie ma wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji. Organ II instancji powołał się bowiem na decyzję Prezydenta [...] [...] z dnia [...].02.2005 r. nr [...], na mocy której dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę na nowego inwestora. Ponadto zaznaczył, iż stosownie do art. 40 ust. 3 Praw budowlanego z 1994 r. stronami postępowania o przeniesieniu pozwolenia na budowę są jedynie podmioty, między którymi przeniesienie ma być dokonane. Tak więc nowy inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, wbrew sugestiom skargi. Skarżący podnosi również, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, gdyż wbrew twierdzeniom inwestora budowa nie została rozpoczęta w ciągu 2 lat od wydania decyzji. Jak słusznie podniósł organ w sprawie nie została wydana decyzja o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę i nie było w ogóle prowadzone postępowanie, co do czasu rozpoczęcia budowy. Jednakże tylko ostateczna decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę miałaby znaczenie w postępowaniu nieważnościowym, w którym kwestionowane jest to pozwolenie. Stwierdzenie bowiem wygaśnięcia decyzji przesądza o usunięciu jej z obrotu prawnego i powoduje brak przedmiotu do kwestionowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Skoro zaś nie została wydana decyzja o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestia ta jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Te wszystkie argumenty zostały również podniesione w zaskarżonej decyzji, więc trudno uznać by decyzja odwoławcza nie ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uznając więc, iż wszystkie zarzuty skargi są niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.