VII SA/Wa 1703/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2025 r. znak DOR.7202.28.2024.KAL w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") z dnia 12 maja 2025 r., znak: DOR.7202.28.2024.KAL, utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7202.28.2024.JZA, i orzekająca w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z ustaleń organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB w K. ") postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] , znak: [...] (zmienionym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] , znak: [...] ) wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości K. nr [...] , gmina B. oraz nałożył na W. C. (obecnie – B. , dalej: "skarżąca"), ustawowo reprezentowaną przez matkę - S. W. , obowiązek przedłożenia w określonym terminie ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr 142/2013, znak: NB.4200.34.2012 AG, nałożono na skarżącą obowiązek uzupełnienia i dostarczenia wymienionych braków w przedłożonej dokumentacji. Braki w dokumentach nie zostały przez skarżącą uzupełnione. Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r., PINB w K. nakazał skarżącej, ustawowo reprezentowanej przez matkę, rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej w miejscowości K. [...] , działka nr [...] , gmina B. , zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na szczegółowo wymienionych w tej decyzji czynnościach. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: "Wielkopolski WINB") decyzją z dnia 14 września 2021 r., znak: WOA.7721.38.2020.RD, uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego i nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowywanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę - części jednorodzinnego budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] , położonej w miejscowości K. [...] , w gminie B. , która to część jest usytuowana od strony północnej tego budynku, posiada łączną powierzchnię zabudowy wynoszącą 40,12 m2, na którą składają się dwa pokoje, korytarz (czyli część o wymiarach 4,6 m x 8,2 m, co daje 37,72 m2) oraz wiatrołap czyli część o wymiarach 1,5 m x 1,6 m, co daje 2,4 m2) zaznaczonej na załączniku graficznym do decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 877/21, oddalił skargę W. C. na decyzję Wielkopolskiego WINB z dnia 14 września 2021 r. GINB decyzją z dnia 24 lutego 2025 r., znak: DOR.7202.28.2024.JZA, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, reprezentowanej przez adwokata, odmówił uchylenia decyzji Wielkopolskiego WINB z dnia 14 września 2021 r., znak: WOA.7721.38.2020.RD. Z ww. decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez adwokata, która w ustawowym terminie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB decyzją z dnia 12 maja 2025 r., znak: DOR.7202.28.2024.KAL, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 lutego 2025 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa – w szczególności art. 161 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz zapadłe, na gruncie jego stosowania, orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. (zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego), nie wiążą się z treścią samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania. Sytuacja osobista skarżącej, w tym jej stan zdrowia (ciąża) i brak środków finansowych na zakup nowego mieszkania nie mogą stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych. W ocenie organu, orzeczony nakaz rozbiórki części budynku oraz sytuacja życiowa, w jakiej znalazła się skarżąca, niewątpliwie może być przez nią odczuwana jako stan zagrożenia życia lub zdrowia, jednak materiał dowodowy ma nie potwierdzać aby rzeczywiście mogło wystąpić w tym przypadku realne zagrożenie dla życia lub sytuacji zdrowotnej adresata decyzji bądź jej rodziny. Z powołanych okoliczności ma nie wynikać, aby występował bezpośredni związek pomiędzy wykonaniem decyzji rozbiórkowej, a niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. GINB uznał, że brak jest także potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, aby w wyniku wykonania rozbiórki uszkodzeniu uległa pozostała część budynku, a skarżąca pozostała bez możliwości zamieszkania w nim. Z decyzji GINB z dnia 24 lutego 2025 r., z akt organu powiatowego (protokoły kontroli z dnia 21 marca 2017 r. i z dnia 16 grudnia 2019 r.) wynikać ma, że rozbudowana część budynku mieszkalnego, objęta nakazem rozbiórki jest pod względem konstrukcyjnym niezależną (odrębną) częścią od pierwotnej części budynku. Odnośnie możliwości dokonania rozbiórki wyłącznie rozbudowanej części budynku wypowiedział się na gruncie przedmiotowej sprawy WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 877/21, potwierdzając, iż możliwość taka istnieje. Skarżąca, w ocenie GINB, nie udowodniła zatem, aby weryfikowana decyzja wywoływała stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Nakazanie rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w miejscowości K. [...] , gmina B. , w ocenie organu, nie zagraża stratami materialnymi dla gospodarki narodowej. Nie zagraża również interesom Państwa. W skardze z dnia 25 czerwca 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżył decyzję GINB z dnia 12 maja 2025 r., znak: DOR.7202.28.2024.KAL, w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych które wskazują na wyjątkowy charakter sprawy przemawiający za uchyleniem decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej położnego w miejscowości K. [...] , gmina B. , podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy usprawiedliwia szczególne i wyjątkowe okoliczności związane z sytuacją osobistą oraz rodzinną skarżącej, które przemawiają ze uchyleniem przedmiotowej decyzji, b) art. 84 k.p.a. poprzez nie powołanie biegłego z dziedziny budownictwa i bezpodstawne uznanie, że rozbudowana część budynku stanowi niezależną część, której rozbiórka pozostanie bez wpływu na całość budowli, podczas gdy rozbiórka części budowli ( z uwagi na realne połączenie obu części budynków na skutek upływu czasu ) może zagrażać całości, co nie wynika z treści protokołów oraz dołączonych planów, c) art. 161 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sytuacja osobista skarżącej oraz jej najbliższych, w tym brak środków finansowych na zakup nowego mieszkania nie mogą stanowić podstawy do naruszenia decyzji ostatecznych, podczas gdy wskazane przesłanki wynikają wprost z treści przytoczonego przepisu. 2) przepisów prawa materialnego, tj. art 2 Konstytucji RP, albowiem zapewnienie obywatelom godnych warunków zamieszkania stanowi ważny aspekt społecznego współżycia i stanowi ważny interes państwa polskiego, a w przypadku rozbiórki budynku stanowiącego jedyne miejsce zamieszkania skarżącej i jej rodziny doprowadzi skarżącą i jej rodzinę do stanu bezdomności, a zatem ważny interes Państwa zostanie zagrożony. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty, które przemawiać mają za zasadnością skargi. W odpowiedzi z dnia 11 lipca 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie należy wyjaśnić istotne elementy (swoiste warunki) obranego przez skarżącą trybu uchylenia decyzji ostatecznej na mocy art. 161 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Sąd wyjaśnia, iż pojęcie "minister" należy w tym przypadku odczytywać w kontekście definicji zawartej w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jak i pozycji oraz uprawnień ustrojowych organu jakim jest GINB, określonych przez ustawodawcę w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej "Pr.b.") w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1370). Zaznaczyć zatem trzeba, iż kodeks postępowania administracyjnego definiuje ministra jako Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Sąd nie ma zatem wątpliwości, iż GINB był właściwym organem do rozpatrzenia wniosku skarżącej z art. 161 § 1 k.p.a. Kontynuując rozważania merytoryczne należy zauważyć, że - jak słusznie wskazuje A. Matan (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - komentarz do art. 161) - wskazany tryb z art. 161 k.p.a. jest trybem bardzo szczególnym. Po pierwsze, jego wyjątkowość polega na tym, że przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr chronionych, wymienionych w art. 161 § 1 k.p.a. Po drugie, nie chodzi w nim o wyeliminowanie z obrotu decyzji wadliwej, ale o ochronę pewnych wartości, przy czym ich ranga jest na tyle doniosła, że uzasadnia przełamanie indywidualnego interesu strony uprawnionej z decyzji i jej uchylenie. Po trzecie, tryb z art. 161 k.p.a. ma charakter subsydiarny względem innych trybów nadzwyczajnych bowiem właściwy organ może działać tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć sprecyzowanego w jego treści zagrożenia. Po czwarte, decyzja może zostać zmieniona lub uchylona jedynie "w niezbędnym zakresie" koniecznym dla usunięcia zagrożeń wobec wartości chronionych. Zaznaczyć przy tym należy, że organ nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, (którą to oceną jest on związany), ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek. Tym samym ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie - czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba za organem, iż przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. nie wystąpiły w badanej sprawie. Po pierwsze, decyzja objęta wnioskiem skarżącej nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Z treści i istoty decyzji nakazującej rozbiórkę nie wynika, aby rozstrzygnięcie to stanowiły źródło wskazanego w nim zagrożenia dla życia i zdrowia. Wprawdzie skarżąca powołuje się na taki stan zagrożenia, jednak wiązać się on ma z niemożliwością dokonania rozbiórki części przedmiotowego budynku. Z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r. II SA/Po 877/21 wynika jednak coś zupełnie przeciwnego – Sąd ten wprost wskazał, że "skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu, która pomimo kontroli przez sądy administracyjne nie została zakwestionowana, iż pod względem konstrukcyjnym część rozbudowana jest niezależna od części pierwotnej, co umożliwiało wydanie nakazu rozbiórki tylko tej części budynku.". Mając więc na uwadze to, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (chyba że przepisy prawa uległy zmianie), zarówno GINB, jak i tutejszy Sąd, nie mogą przyjąć odmiennego stanowiska w tej sprawie. Na marginesie Sąd wskazuje, że skarżąca zarzutu braku możliwości dokonania rozbiórki części budynku w jakikolwiek sposób nawet nie uprawdopodobniła, polegając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Tym samym zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. (zarzut nr 1b skargi) poprzez niepowołanie biegłego (zapewne na koszt Skarbu Państwa) nie jest zasadny. Po drugie, na skutek wydania decyzji rozbiórkowej nie zachodzi także sytuacja, w której należałoby zapobiegać poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie budzi wątpliwości, iż zagrożenie dóbr chronionych (życie lub zdrowie ludzkie, zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa) musi być realne, obiektywnie udowodnione i powinno wynikać przede wszystkim z treści decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a jedynie wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86). Skarżąca w swoim wniosku powołuje się na przesłankę poważnej szkody, jaką wskazana wcześniej decyzja rozbiórkowa wywoła dla interesów Państwa, która ma polegać na powstaniu stanu bezdomności skarżącej, która z jednej strony nie posiada innej nieruchomości, w której mogłaby zamieszkać (wraz z nowo narodzonym dzieckiem), jak też nie posiada środków pieniężnych aby taką nieruchomość nabyć. Zdaniem Sądu, abstrahując już od faktu, że rozbiórce ma zostać poddana jedynie część tego budynku (a więc w pozostałej części skarżąca nadal będzie mogła zamieszkiwać) to owa "poważna szkoda" obejmować musi jednak przede wszystkim straty materialne, za które w sytuacji zagrożenia interesów państwa można uznać naruszenie przez decyzję istotnej sfery ekonomicznej państwa, powodującej np. niezawarcie niezwykle korzystnej umowy na rzecz Skarbu Państwa bądź powstanie obowiązku ponoszenia znacznych wydatków przez tenże Skarb Państwa, niewspółmiernych do wartości uprawnień nabytych przez podmiot uprawniony z kwestionowanej decyzji. Innymi słowy, co do zasady poważna szkoda dla gospodarki lub ważnych interesów państwa to szkoda majątkowa (tak damnum emergens jak i lucrum cessans). Jedynie wyjątkowo szkodą taką może być szkoda niematerialna, niemierzalna przy pomocy miernika jakim jest pieniądz, jednak pociągająca za sobą negatywne skutki w sferze interesów państwa np. decyzja powoduje zagrożenie dla bilateralnych relacji pomiędzy Polską a innym państwem i nie da się owego zagrożenia uniknąć inaczej, jak tylko poprzez uchylenie/zmianę decyzji. Przypomnieć ponadto należy, iż rozbudowa przedmiotowego obiektu niewątpliwie odbyła się bez wymaganego prawem zezwolenia, co jest faktem niekwestionowanym. Faktem jest także i to, że skarżąca (już jako osoba pełnoletnia) miała wystarczająco czasu aby uzupełnić dokumentację projektową i zalegalizować tą samowolę. Słusznie bowiem dostrzegł zarówno GINB, jak i WSA w Poznaniu, który w wydanym wyroku ustalił, że skarżąca pełnoletniość osiągnęła w dniu 11 lipca 2020 r., a więc w okresie kiedy jeszcze nie upłynął ostateczny termin do uzupełnienia dokumentacji. Ponadto, pomimo upływu terminu do uzupełnienia dokumentacji, organ stosowną decyzję wydał dopiero po upływie kolejnych 9 miesięcy, tj. w dniu 14 września 2021 r. W tym okresie skarżąca miała możliwość uzupełnienia dokumentacji. Nadto, w piśmie z dnia 5 lipca 2021 r. organ wyraźnie zaznaczył, iż skarżąca pomimo wydłużenia terminu nie przedłożyła żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 r. Tym samym skarżąca po otrzymaniu powyższego pisma, mając świadomość nie wykonania ciążącego na niej obowiązku i upływu ponad 2 miesięcy od jego doręczenia do dnia wydania decyzji, nie podjęła żadnych działań celem jego wykonania. Strona miała więc możliwość zalegalizowania przedmiotowej samowoli, jednak z tego prawa nie skorzystała. W związku z tym podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr 1a skargi) nie są zasadne. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia, czy możliwe było zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a. i słusznie stwierdził brak ku temu jakichkolwiek podstaw. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 161 § 1 k.p.a. (zarzut nr 1c skargi) bowiem sytuacja osobista skarżącej oraz jej najbliższych, w tym w szczególności brak środków finansowych na zakup nowej nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia w tym trybie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanego budynku. Powyższe potęguje to, że z jednej strony nie uzyskano wymaganego prawem zezwolenia, a z drugiej strony – pomimo prowadzonego w tym zakresie przez wiele lat postępowania legalizacyjnego – nie uzupełniono wymaganej prawem dokumentacji. O ile rację ma skarżąca, która twierdzi, że Państwo powinno zapewnić obywatelom godne warunki zamieszkania, to jednak obowiązek ten nie oznacza, że – jak być może oczekiwałaby skarżąca – w przypadku braku środków na zakup nieruchomości Państwo powinno nabyć taką nieruchomość dla skarżącej. Ponadto organy Państwa działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a.) dlatego tez Państwo nie może zezwalać na powstawanie samowoli budowlanych, które przecież ze swej istoty mogą zagrażać życiu i zdrowiu obywateli. Obowiązkiem Państwa jest zaś przeciwdziałanie takim sytuacjom. Dlatego też Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP (zarzut nr 2 skargi) za niezasadny. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Sąd skargę oddalił.