VII SA/Wa 1704/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia I. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. (znak [...]), odmawiające wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., zmieniającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółkom O. Sp. z o.o. Sp. k., P. Sp. z o.o., O. Sp. z o.o. Sp. k., O. Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...],[...],[...],[...], ([...],[...]) i [...] z usługami i garażem podziemnym "[...]" na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w P., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Pismem z dnia 30 października 2012r. I. G. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją. Analizując przesłanki do wznowienia postępowania organ wystąpił do wnioskodawczyni o wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. W odpowiedzi I. G. poinformowała, że o decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. dowiedziała się dnia 10 października 2012r. od swojego syna, który przejeżdżał obok działki nr [...] stanowiącej jej własność i zauważył prowadzone obok roboty budowlane. Działka nr [...] nie jest zabudowana , ani w żaden inny sposób wykorzystywana w związku z czym bardzo rzadko na niej bywa. W celu dokładnego wyjaśnienia zachowania przez I. G. terminu organ wezwał inwestorów O. Sp. z o. o. Sp. k., P. Sp. z o.o., O. Sp. z o.o. Sp. k., O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą pod wspólnym adresem przy ul. G. w W. o wskazanie terminu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi wskazano, że I. G. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę była poinformowana przez Generalnego Wykonawcę Inwestora tj. firmę [...]. Ponadto I. i E. G. zawarli w dniu 10 kwietnia 2012r. umowę dzierżawy, na podstawie której udostępnili Generalnemu Wykonawcy – przedsiębiorstwu [...] przyległą do terenu inwestycji działkę nr [...], na której ustawiono urządzenia oraz zaplecze budowy. Za zgodą właścicieli (małżonków G.) zainstalowano także infrastrukturę potrzebną do działania tego zaplecza, tj. tymczasowe przyłącze wody, kanalizacji i energii elektrycznej. Okoliczności te potwierdzili wszyscy inwestorzy, a także S. W. – kierownik kontraktu z ramienia Generalnego Wykonawcy. Przesłuchany na powyższe okoliczności S. W. (uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 kk) oświadczył, że w dniu 10 kwietnia 2012r. została zawarta umowa dzierżawy między firmą [...] Sp. z o.o., z E. G. upoważnionym do działania także w imieniu I. G. Podczas negocjacji poprzedzających zawarcie umowy inwestor przedłożył kopię projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011r., o wydaniu której został poinformowany E. G. Na potwierdzenie powyższego S. W. przedłożył umowę dzierżawy oraz fakturę VAT wystawioną na I. G. prowadzącą działalność gospodarczą. Dodatkowo na powyższe okoliczności zostali rozpytani D. B. i A. C., którzy w złożonych oświadczeniach potwierdzili, iż E. G. działał także w imieniu I. G. i był informowany o decyzji o pozwoleniu na budowę i tą wiedzę miała także wnioskodawczyni. Wezwany do zajęcia stanowiska E. G. wyjaśnił, że nie była mu okazywana decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast I. G. oświadczyła w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013r., że jej małżonek samodzielnie negocjował i podpisał umowę dzierżawy, gdyż "(...) nie miał i nie ma pełnomocnictwa w zakresie przyjmowania informacji na temat przedmiotowej budowy". Analizując zebrane ustalenia organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym I. G. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r., co obligowało do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skarga na Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. G. podnosząc: - naruszenie art. 79 kpa oraz art. 10 kpa, poprzez brak zawiadomienia o terminach przesłuchania świadków, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym , a także jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 78 kpa oraz art. 7 kpa i 77 kpa, poprzez pominięcie wniosków dowodów dotyczących przesłuchania M. G. i E. G. na okoliczność terminu powzięcia przez stronę informacji o decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 148 § 2 kpa poprzez uznanie, że moment powzięcia informacji o decyzji Nr [...] przez pełnomocnika umocowanego do działania w sprawie dzierżawy nieruchomości można uznać za rozpoczęcie biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy terminu tego nie należy liczyć od dnia, kiedy o decyzji dowiedział się pełnomocnik strony w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeśli nie dowiedziała się o nim sama strona, - naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 77 kpa, poprzez dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych w zakresie momentu dowiedzenia się o decyzji, ze względu na niekompletny materiał dowodowy, tj. brak przesłuchania świadków M. G. oraz E. G., - naruszenie art. 80 kpa, poprzez uznanie, że treść umowy dzierżawy stanowi dowód na nie dochowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy z treści umowy nie wynika, że budowa miałaby się toczyć na podstawie decyzji Nr [...], a nie jednej z wielu poprzednich decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego terenu, a tym bardziej, że spółka będąca dzierżawcą nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Nr [...], - naruszenie art. 80 kpa, poprzez uznanie, że faktura VAT Nr [...] z dnia 1 maja 2012r. ta stanowi dowód na nie dochowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, - naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Nr [...]. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r., którym organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Wskazać w związku z tym należy, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych w toku, którego może zostać zweryfikowana decyzja ostateczna. Składa się ona z dwóch etapów. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także czy został zachowany termin do jego złożenia określony w art. 148 kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 148 § 1 pkt 4 kpa obliguje zatem organ m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca zachowania terminu złożenia wniosku. Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postepowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zaznaczyć przy tym należy , iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Podkreślić należy, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w w/w art. 148 kpa, co nie oznacza, jednak, że organ administracji publicznej jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać zachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 25 października 2012r. (data wpływu do organu 30 październik 2012r.) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Podała, że o w/w decyzji dowiedziała się w dniu 10 października 2012r. od swojego syna, który przejeżdżał obok realizowanej inwestycji i z tablicy informacyjnej znajdującej się na budowie, powziął wiedzę o jej wydaniu. Dokonując ustaleń w sprawie, w kontekście zachowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie, organ przeprowadził szereg czynności w celu ustalenia czy wnioskodawczyni dotrzymała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. W tym celu przesłuchano m. in. S. W. – kierownika kontraktu z ramienia Generalnego Wykonawcy, który uprzedzony o odpowiedzialności karnej, poinformował o umowie dzierżawy działki nr [...] zawartej przez Generalnego Wykonawcę ze współwłaścicielami tej nieruchomości E. G., który reprezentował także I. G. (współmałżonkę) na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Nieruchomość, jak wynikało z zeznań świadka została przeznaczona na zaplecze inwestycji realizowanej na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. objętej wnioskiem o wznowienie. Zawarcie w dniu [...] kwietnia 2012r. umowy dzierżawy na podstawie, której I. i Eu. G. udostępnili wykonawcy inwestycji, [...] Sp. z o.o. działkę Nr [...], jako zaplecze budowy, organy obu instancji uznały za okoliczność przesądzającą o tym, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu z art. 148 § 2 kpa. Wskazać w związku z tym należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r., której dotyczył wniosek skarżącej o wznowienie postępowania była kolejną - dziewiątą decyzją Starosty [...], którą zmieniono pierwotną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001r. udzielającą pozwolenia na budowę. Analiza dokonywanych zmian decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności fakt, iż w 2011r. dwukrotnie zmieniono decyzję pierwotną (decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011r.) nie pozwala, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że skarżąca wiedzę o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. powzięła w związku z zawarciem umowy dzierżawy. Jak zasadnie podniesiono w skardze zawarcie umowy dzierżawy w dniu [...] kwietnia 2012r. nie może stanowić jedynego dowodu na niezachowanie przez I. G. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W umowie brak jest bowiem odniesienia do jakiejkolwiek decyzji administracyjnej , na podstawie której realizowana jest inwestycja obejmująca budowę szeregu budynków mieszkalnych. Oznacza to także, iż przyjęcie przez organ, że faktura VAT z dnia 1 maja 2012r. potwierdzająca zapłatę za dzierżawę działki [...] stanowi dowód potwierdzający uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest błędne. W przeprowadzonym przez organ postepowaniu wyjaśniającym mającym na celu ustalenie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie uwzględniono stanowiska skarżącej i wnioskowanych przez nią dowodów ograniczając się jedynie do wysłuchania przedstawicieli inwestorów i Generalnego Wykonawcy. Takie działanie organu narusza art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie można jednak podzielić zarzutu naruszenia art. 79 oraz 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o terminach przesłuchania świadków. Jak wskazano na wstępie obowiązkiem organu administracyjnego, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest przede wszystkim zbadanie formalnych podstaw jego skuteczności - (wniosek złożony przez stronę postępowania z zachowaniem ustawowego terminu i wskazaniem przesłanki wznowieniowej). Ta wstępna faza ma charakter wyjaśniający , i odbywa się przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia. Z wyżej wskazanych względów, nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, iż postanowienie odnawiające wznowienie postępowania nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 716) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.