VII SA/Wa 1704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. Zakład [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej [...] w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], znak: [...], nakazującej [...] S.A. (dalej: [...] [...], strona) rozbiórkę nieużytkowanego przejścia pod torami w km 226,558 linii kolejowej nr [...] relacji [...]-[...], położonego w [...], wraz z uporządkowaniem terenu - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniach [...] – [...] kwietnia 2016 r. upoważnieni pracownicy WINB, w obecności przedstawicieli zarządcy obiektu budowlanego, przeprowadzili kontrolę przejścia pod torami, położonego w [...] w km 226,558 linii kolejowej nr [...] relacji [...] – [...], które stanowi przejście podziemne dla pieszych pod torami w [...] z ul. [...] do ul. [...]. W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż przedmiotowe przejście podziemne dla pieszych jest w nieodpowiednim stanie technicznym, tj.: - ściany obudowy: widoczne zacieki i wykwity w strefie podporowej wskutek przesączania wody, odspojenia, ubytki i zniszczenia materiału ceglanego poprzez jego wykruszenie, zwietrzały materiał spoiwa zaprawy cementowo-wapiennej, zanieczyszczenia pochodzenia organicznego, - łożyska: łożyska stalowe zanieczyszczone i skorodowane, - konstrukcja nośna stropu: widoczne ubytki powłoki malarskiej stalowej blachownicy wraz z korozją wżerową blachy nieckowej i kształtowników stalowych, korozja połączeń około 25%, zacieki i wykwity na powierzchni stropu, miejscowe ubytki elementów stalowych, - płyta denna: nierówności, miejscowe ubytki i spękania nawierzchni w przejściu na powierzchni około 5 m², - schody: miejscowe ubytki w materiale kamiennych schodów, widoczne ubytki powłoki malarskiej wraz z miejscową korozją konstrukcji stalowej wiaty stanowiącej obudowę wejść/zejść, braki i spękania w szkleniu wiaty, - odwodnienie: zanieczyszczone urządzenia odwadniające wewnątrz przejścia, odwodnienie liniowe niedrożne i zanieczyszczone, skorodowane rynny i rury spustowe, niekompletne, - wyposażenie: ubytki drewnianej poręczy przy schodach na wejściu/zejściu, - urządzenia obce: przewody instalacji elektrycznej niezabezpieczone, niesprawne oświetlenie, oprawy oświetleniowe zdewastowane, - estetyka obiektu i otoczenia: wegetacja roślin, liczne zanieczyszczenia (śmieci, potłuczone szkło). Nieodpowiedni stan techniczny przejścia pod torami w [...] potwierdza również protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. z okresowej kontroli rocznej oraz pismo [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. informujące, że "instalacja elektryczna oświetleniowa przejścia podziemnego przy ul. [...]w [...] na linii nr [...] [...] – [...] km 226,558 została w 2004 r. wyłączona z eksploatacji". W dniu [...] listopada 2016 r. zarządca obiektu złożył dokumentację techniczną opracowaną przez specjalistę inżynierii mostowej pn. "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego obiektu inżynieryjnego linia [...] km obiektu 226,558", z której wynika konieczność wykonania likwidacji kontrolowanego przejścia pod torami. Za likwidacją przemawia nieodpowiedni stan techniczny, jak również swobodna możliwość przejścia w poziomie jezdni, bez uciążliwości dla pieszych. Przejście podziemne nie jest przystosowane do przemieszczania się osób z niepełnosprawnością ruchową i wzrokową. Na obiekcie brak pochylni lub wind, brak oznaczeń dla osób niewidomych i niedowidzących. Przejście w poziomie jezdni jest naturalną trasą pokonania przeszkody, jaką są tory kolejowe, przez osoby pełnosprawne i niepełnosprawne. W dniu [...] stycznia 2017 r. WINB przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik [...] oświadczył, że stan techniczny przejścia pod torami dla pieszych, położonego w [...] w km 226,558 linii kolejowej nr [...], wynika z jego zużycia technicznego. Jego remont jest obecnie nieuzasadniony ze względu na zużycie techniczne i zbyt wysokie koszty na przywrócenie sprawności technicznej, użytkowej oraz obecnych potrzeb wynikających z obsługi infrastruktury pasażerskiej. [...] planują rozbiórkę przedmiotowego przejścia pod torami w [...] w ramach planowanych robót modernizacyjnych linii kolejowej nr [...]. Ww. roboty budowlane, ze względu na ograniczone środki finansowe i planowane wydatki, zostaną wykonane latach 2018 - 2020. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował WINB, że przejście podziemne nie jest objęte indywidualnie ochroną konserwatorską, natomiast jest zlokalizowane w obszarze historycznego układu urbanistycznego zabudowy poza średniowiecznymi murami miejskimi, który figuruje w wykazie zabytków nieruchomych przewidzianych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W związku z powyższym, WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał [...] (dalej również: skarżący) rozbiórkę nieużytkowanego przejścia pod torami w km 226,558 linii kolejowej nr [...] relacji [...]-[...], położonego w [...], wraz z uporządkowaniem terenu. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że do robót rozbiórkowych należy przystąpić po upływie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji, a zakończyć w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r. Od powyższej decyzji w zakresie terminu przystąpienia do robót po upływie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji oraz ich zakończenia do dnia [...] grudnia 2017 r. odwołanie wniósł skarżący, który wskazał, że nie posiada środków finansowych na 2017 r., które mógłby przeznaczyć na likwidację przedmiotowego przejścia pod torami. Jednocześnie poinformował, że w roku 2018 w miesiącach maj/czerwiec na linii nr [...] [...] – [...] planowane są roboty inwestycyjne, realizowane przez Centrum Realizacji Inwestycji [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, dotyczące Naprawy Głównej przejazdu na ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia pod torami w km 226,558. Podczas naprawy przejazdu będzie wymieniana nawierzchnia kolejowa nad w/w przejściem. W związku z powyższym, zasadnym jest połączenie tych robót. Likwidacja przejścia pod torami w roku 2017 wiązałaby się ze ściągnięciem i ponowną zabudową nawierzchni kolejowej, więc byłoby to marnotrawienie środków publicznych. Skarżący nadmienił, że przejście jest zabezpieczone przed dostępem osób nieupoważnionych, brak zagrożenia dla osób i mienia Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że okolicznością bezsporną jest niekwestionowany przez [...] nieodpowiedni stan techniczny przejścia, więc organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie jego rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, że przejście pod torami (rok budowy przejścia - 1896) nie jest wpisane do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2 P.b.) oraz nie zostało objęte ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 67 ust. 3 P.b.). Oceniając ponownie sprawę w oparciu o zakres nałożonych obowiązków (rozbiórka wiat zejściowych, zasypanie tunelu pod torami, uporządkowanie terenu) uznał, że termin wyznaczony przez WINB jest racjonalny, zaś [...], działając bez zbędnej zwłoki i przy dochowaniu należytej staranności, jest w stanie wywiązać się z nałożonego obowiązku do końca 2017 r. Obowiązkiem organu administracji jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości (obiekt jest wyłączony z eksploatacji), tj. wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek racjonalnego z punktu widzenia potrzeb i obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, że przejście pod torami zostanie rozebrane (przebudowane) w ramach zaplanowanej na rok 2018 inwestycji, to nie może być ona uwzględniona, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, dodatkowo deklarowane przez podmioty trzecie, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. GINB dodatkowo stwierdził, że w przypadku ujawnienia okoliczności dających podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 67 P.b., organ administracji nie jest związany brakiem ujęcia kosztów rozbiórki w planie finansowym, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia stanu niezgodności z prawem. Uprawnienie organu nadzoru budowlanego, wynikające z wymienionego przepisu, stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego niezależnie od jego woli, zaś brak stosownych regulacji wewnętrznych adresata w tym zakresie nie może być przesłanką negatywną dla wydania decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję w zakresie, w jakim zobowiązano stronę do rozpoczęcia robót rozbiórkowych po upływie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz zakończenia ich do dnia [...] grudnia 2017 r. wniósł skarżący, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez odstąpienie od zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności zaś niepodjęcie działań w kierunku zweryfikowania twierdzeń strony, odnoszących się do planowanej inwestycji, polegającej na realizacji w miesiącu kwietniu 2018 r. inwestycji w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko dotyczącej naprawy przejazdu na ul. [...] w [...] w km 226,558, co w konsekwencji skutkowało wadliwym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie koniecznym było wyznaczenie terminu rozpoczęcia i zakończenia nakazanych prac, bez uwzględnienia deklaracji zobowiązanego, że niezaprzeczalnie wykona on je w w/w terminie. Skarżący nadmienił, że sporny przejazd został objęty projektem [...] Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach linii kolejowych z drogami - Etap I - część wjazdowa i w ramach w/w projektu planuje się zmodernizowanie 37 przejazdów na terenie 3 województw. W chwili obecnej trwa postępowanie przetargowe, mające wyłonić wykonawców robót dla poszczególnych zadań częściowych projektu i przewiduje się, że podpisanie umów z w/w podmiotami nastąpi w III kwartale 2017 r., a wszystkie prace budowlane objęte projektem zostaną wykonane w terminie od II kwartału 2018 r. do końca roku 2020 r., przy czym terminy zamknięć torowych dla przejazdu zlokalizowanego na linii nr [...] w km 226,587 przewidziano w terminie od [...] do [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym skarżący uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności nie zweryfikowały należycie twierdzeń w tym zakresie, czy inwestycja, na jaką wskazywał skarżący, rzeczywiście zostanie wykonana w deklarowanym przez niego terminie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na obecnym etapie postępowania prowadzi do wniosku o charakterze pewnym, iż strona wykona nałożone nań zobowiązanie w rozsądnym terminie, wydatkując równolegle pozyskane środki w sposób racjonalny, wobec czego zasadnym jest wniosek dotyczący przesunięcia terminu rozpoczęcia i zakończenia prac w obrębie spornego obiektu od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r., tj. zaledwie o 4 miesiące w stosunku do terminu, wynikającego z zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zastosowanym przepisie art. 67 ust. 1 P.b., z którego wynika, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z kolei przepis art. 72 ust. 1 P.b. stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67 P.b. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043, zwane dalej: rozporządzeniem MI). Stosownie do § 6 rozporządzenia MI, na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz z ww. przepisów, wszystkie warunki do wydania przedmiotowej decyzji obejmującej nakaz rozbiórki przejścia pod torami w [...] zostały spełnione. Organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku oględzin, rozprawy, ekspertyzy technicznej oraz po jednoznacznym ustaleniu, że przedmiotowe przejście pod torami nie nadaje się do remontu. Określono również w zaskarżonej decyzji termin przystąpienia do prac rozbiórkowych i termin ich zakończenia, zgodnie z art. 67 § 1 P.b. Określenie ww. terminów jest obligatoryjną częścią decyzji, a niespełnienie tego wymogu stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona skargą decyzja organu odwoławczego została ograniczona jedynie do zakreślenia przez organy orzekające w tej sprawie terminu rozpoczęcia i zakończenia nakazanych robót rozbiórkowych. Skarżący nie kwestionuje bardzo złego stanu technicznego przedmiotowego przejazdu oraz konieczności jego rozbiórki. Podkreśla jednak, że nie posiada środków finansowych przeznaczonych na ten cel w 2017 roku. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie WINB zakreślił termin rozbiórki na koniec 2017 r., co w ocenie organu odwoławczego było terminem racjonalnym i realnym na rozebranie przejścia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, oceniając zasadność wyznaczonego przez organ I instancji terminu, wskazał na zakres prac koniecznych do wykonania (rozbiórka wiat zejściowych, zasypanie tunelu pod torami oraz uporządkowanie terenu). Sąd podziela ocenę GINB w tym zakresie, iż termin wyznaczony na realizację nakazanej rozbiórki jest adekwatny, bowiem obejmuje około 7 miesięcy. Organy nadzoru budowlanego nie są związane brakiem ujęcia kosztów rozbiórki w planie finansowym, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia stanu niezgodności z prawem. Przepis art. 67 ust. 1 P.b. stanowi ingerencję w działanie właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki niezależnie od jego woli, zaś brak regulacji wewnętrznych adresata w tym zakresie nie może stanowić negatywną przesłankę do wydania decyzji na podstawie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1393/98, publ. Lex nr 53391). Rację ma GINB, że organy nadzoru budowlanego, wydając decyzję w trybie przepisów rozdziału 6 P.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych", nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe (a więc i niepewne), dodatkowo realizowane przez inne podmioty. Dlatego Sąd nie dopuścił jako dowód w sprawie dołączonych do skargi pism dotyczących planów skarżącego, w jakim terminie - w jego ocenie - może wykonać przedmiotową decyzję rozbiórkową. Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że konieczny zakres prac, składający się na wykonanie obowiązku, nie wymaga wielkich nakładów, a wykonanie decyzji leży w słusznym interesie skarżącej. Kosztowniejsze dla skarżącego może być bowiem wielomiesięczne zabezpieczenie tunelu przed dostępem osób trzecich, uzupełnianie oszklenia, czy zabijanie otworów celem uniemożliwienia wejścia do tunelu. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wbrew zarzutowi skargi, nie doszło do naruszenia zasad procesowych, wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ zebrał starannie materiał dowodowy w sprawie i podjął orzeczenie zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a., tak co do ustaleń faktycznych jak i rozważań prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.