VII SA/Wa 1705/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego – sklepu zoologicznego na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, iż Starosta [...] ponownie rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego, w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia opracowania planistycznego, sporządzonego dla wydzielonej jednostki terenowej oznaczonej symbolem [...] [...], obejmującego teren tej jednostki z odniesieniem do całego terenu "[...]", przedstawiające jak będzie się kształtowała zabudowa na terenach otaczających oraz przedłożenia oznaczeń funkcji budynków sąsiednich. Ponieważ inwestor nie uzupełnił wszystkich braków Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, iż przedłożone opracowanie planistyczne nie określa jakie budynki znajdują się w najbliższym otoczeniu projektowanej inwestycji, jakie są ich formy architektoniczne, gabaryty i stan techniczny. Nie zawiera też szczegółowych kryteriów odnośnie kształtowania zabudowy w tej jednostce projektowej, a podaje jedynie znane już ustalenia z planu miejscowego, nadto brak jest opracowania graficznego. Rozpatrując ponownie sprawę, w wyniku wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., Wojewoda [...] wskazał, iż § 42 pkt 11 planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ani żaden inny zapis planu nie określa formy opracowania planistycznego, nie zawiera też wymogu sporządzenia załącznika graficznego do tego opracowania. Brak wymogów w tym zakresie oznacza, że organ I instancji nie mógł uznać, iż przedłożony przez inwestora dokument nie jest opracowaniem planistycznym. Także uznawanie przez Starostę [...], iż w przedstawionym opracowaniu nie powinny być brane pod uwagę budynki, które ze względu na swą formę architektoniczną i stan techniczny powinny być przeznaczone do przebudowy lub zastąpienia budynkami o szczególnych formach architektonicznych, jest bezpodstawne, gdyż nie wynika to z zapisów planu. Powyższe ustalenia, w ocenie Wojewody [...], powodują konieczność uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła D. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 79 kpa oraz art. 35 ustawy Prawo budowlane skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy, już raz rozpatrywał sprawę i uchylił decyzję I instancji odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., jak i obecnie wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] zobowiązany był, zgodnie z przepisami KPA, do ponownego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty. Przywołując liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy posiadał wszystkie niezbędne dokumenty opisujące stan faktyczny i prawny sprawy, w związku z czym zobowiązany był do orzeczenia co do istoty sprawy. Na potwierdzenie, iż stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony należy przywołać, zdaniem skarżącej fakt, iż organ odwoławczy wbrew wymogom zawartym w art. 138 § 2 kpa, nie wskazał, jakie nowe dowody należy przedstawić celem uzupełnienia postępowania dowodowego. Jedynym zaleceniem jest ponowna analiza ustaleń miejscowego planu, do czego zobowiązany był organ odwoławczy. Odnosząc się do decyzji organu I instancji, skarżąca wskazała, iż projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, dlatego też brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem przedłożony projekt spełniał wszystkie wymogi Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjęty jest pogląd, że przepis art. 138 § 2 kpa stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż organ odwoławczy już raz decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. powtórnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] nie wskazał by zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. W związku z tym stwierdzić należy, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji wskazane w zaskarżonej decyzji nie odpowiadają przesłankom określonym w art. 138 § 2 kpa. Inwestorka, zgodnie z postanowieniami z dnia [...] grudnia 2004 r. i [...] maja 2005 r., usunęła nieprawidłowości występujące w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, przedstawiła komplet wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów. Obowiązkiem organu odwoławczego było je ponownie ocenić i wydać decyzję merytoryczną. Ewentualne wątpliwości, dotyczące stanu faktycznego, co do istnienia których organ odwoławczy się jednak nie wypowiedział, mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 kpa. Dodatkowo wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została także z obrazą przepisu art. 12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie, szybko, posługując się jak najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 28.06.1982 r., sygn. akt I SA 406/82). Zważywszy na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II i III wyroku znajduje swoje umocowanie w przepisach art. 152 i 200 cytowanej ustawy.