VII SA/Wa 1705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2011r., nr (...) – (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., nr (...), z dnia (...) stycznia 2011r. nakazującą A. Z. rozbiórkę części ogrodzenia cyt. "w środku drogi gminnej P." o nr ew. (...) położonej we wsi Ł. Gm. R. na odcinku BCD oznaczonym na załączniku do protokołu z czynności kontrolnej z dnia (...) maja 2008r., i z przeprowadzonych oględzin z dnia (...) listopada 2010r., poprzez rozbiórkę na odcinku B - C słupków stalowych, z pominięciem słupka stalowego w pkt B, rozbiórkę wybudowanego cokołu betonowego na odcinku B - C, rozbiórkę wybudowanych czterech przęseł ogrodzeniowych na odcinku B - C o długości 10m, rozbiórkę jednego słupka stalowego na odcinku C – D ustawionego dla zamontowania bramy wjazdowej bez wymaganego zgłoszenia. Opisane wyżej decyzje organów obu instancji zapadły po tym, jak wcześniejsze decyzje rozbiórkowe obu organów zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 340/10. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanych wówczas decyzjach nie doszło do precyzyjnego określenia, jaka część ogrodzenia podlega obowiązkowi rozbiórki. Organy nie wyjaśniły, w czym upatrują powołaną niezgodność inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, nie wskazały na konkretne zakazy, które odnosiłyby się do tego pasa gruntu (w aktach sprawy brak jest wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni niemożliwym ocenę legalności rozstrzygnięcia w tej części). Sąd stwierdził też, że w sprawie nie wyjaśniono kluczowej kwestii, tego, czy projekt budowlany budynku mieszkalnego obejmował realizację ogrodzenia, czy jego realizacja nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, w jakiej dacie zostało wybudowane. Ustalenia w tym zakresie, mogą skutkować koniecznością zastosowania procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślając, uwzględnienie wytycznych Sądu, stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Wskazał, że ogrodzenie zlokalizowane na działce o nr ew. (...), wzniesiono bez wymaganego prawem zgłoszenia. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że zgłoszeniu podlegają ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Do miejsc publicznych należą także drogi nie zaliczone do kategorii dróg publicznych, jako że są to miejsca ogólnodostępne dla niezidentyfikowanej liczby osób. Organ stwierdził, że inwestycja, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być przedmiotem procedury legalizacyjnej w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, Działka, na której położone jest ogrodzenie, leży, na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną o charakterze miejskim lub willowym i stanowi drogę wewnętrzną powstałą z podziału terenu. Uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia (...) lipca 2008r., nr (...), została nazwana ulicą P., jest drogą wewnętrzną gminną, stanowi własność Gminy R. Usytuowanie ogrodzenia na tym terenie narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, doszło do prawidłowego określenia przedmiotu nakazu rozbiórki, ponadto, w sprawie nie można traktować ogrodzenia jako urządzenia dla budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce (...), ponieważ nie zostało zlokalizowane w liniach rozgraniczających. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. Z., dochodząc uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją. Wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa: art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stan sprawy nie uzasadnia zastosowania tych przepisów, art. 49 b wobec jego niezastosowania i nieuzasadnionego stwierdzenia, że inwestycja jest niezgodna z planem, art. 153 p.p.s.a. wobec braku wykonania wytycznych Sądu zawartych w wyroku, po którym zapadły decyzje, art. 50 i 51 poprzez ich niezastosowanie, wreszcie art. 7, 77, 107, 6, 8 k.p.a. wobec wadliwego zebrania materiału w sprawie i jego uzasadnienia i naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że istotne jest rozróżnienie pojęć "droga publiczna" i "inne miejsce publicznego". Droga wewnętrzna posiadająca nazwę nie jest drogą publiczną, wobec braku uchwały o zaliczeniu jej do kategorii dróg w rozumieniu ustawy o drogach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez pojęcie "inne miejsce publiczne" nie należy rozumieć dróg nie będących drogami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym, droga wewnętrzna nie jest innym miejscem publicznym, o jakim mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania, inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia, a kwestie tytułu prawnego do gruntu mogłyby skutkować postępowaniem o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem skarżącego organ wbrew wytycznym Sądu nie wskazał też konkretnego zakazu dla tej inwestycji wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał też analizy pozwolenia na budowę domu i możliwego zastosowania w sprawie trybu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa, a w takim zakresie poddana została sądowej kontroli, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), Wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W toku postępowania, prowadzonego w sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisanego wyżej, nie uwzględniono wszystkich wytycznych zawartych w jego uzasadnieniu. Organ prawidłowo opisał zakres przedmiotowy nakazu rozbiórki, jednak bez uzasadnienia, w świetle materiału dowodowego w sprawie, operuje w rozstrzygnięciu pojęciem "drogi gminnej" opisując usytuowanie ogrodzenia. Z akt sprawy nie wynika, żeby pas gruntu stanowiący działkę o nr ew. (...), na którym usytuowano ogrodzenie, był drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985r. (Dz.U.07.19.115 j.t.). Zgodnie z przepisem art. 7 ww. ustawy, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Powoływana w sprawie uchwała nie stanowi o nadaniu działce (...), gdzie usytuowano ogrodzenie, statusu drogi gminnej. Dotyczy tylko nadania nazwy temu pasowi gruntu. Organ stwierdził, że ogrodzenie usytuowano na terenie drogi wewnętrznej gminnej, stanowiącej własność Gminy R., z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie, błędnie opisano pas gruntu stanowiący działkę (...). Jak wskazano wyżej, w świetle art. 7 ustawy o drogach publicznych z dnia 23 marca 1985r. (Dz.U.07.19.115 j.t.), do dróg gminnych nie zalicza się dróg wewnętrznych. Ponadto, brew wytycznym, zawartym w ww. wyroku, organ powołując się po raz kolejny na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał na zapis planu, z którego wynikałby zakaz dla niniejszej inwestycji. Analiza planu (w oparciu nadal li tylko o cytaty z planu, a nie dokument w aktach) wskazuje, że działka na której usytuowano ogrodzenie, nie ma innego przeznaczenia jak teren ją okalający - pod zabudowę mieszkaniową. Także z pominięciem wskazań Sądu, w sprawie nie dokonano analizy inwestycji w kontekście projektu i pozwolenia na budowę domu usytuowanego na działce o nr ew. (...). Nadal nie wyjaśniono, czy projekt budowlany budynku mieszkalnego obejmował ogrodzenie, czy jego realizacja nastąpiła z odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, w jakiej dacie zostało wybudowane, czy tym samym jest urządzeniem technicznym, czy inwestycja – budowa ogrodzenia, wymaga zastosowania przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali, w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę domu i zatwierdzony projekt to, czy ogrodzenie powstało w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Stosownie do tych ustaleń będzie miał na uwadze zastosowanie trybu z art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. W przypadku negatywnej oceny zastosowania ww. trybu, organ ponownie rozważy, czy ogrodzenie leży od strony w szczególności "innych miejsc publicznych" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że ogrodzenie przylega do miejsca publicznego, ponieważ do miejsc publicznych należą także drogi nie zaliczone do kategorii dróg publicznych, jako że są to miejsca ogólnodostępne dla niezidentyfikowanej liczby osób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na potrzebę zindywidualizowanego badania, w odniesieniu do konkretnej sprawy, publicznego charakteru miejsc w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. To, że do danego miejsca ma dostęp nieograniczona ilość osób, nie może być głównym kryterium przy ustaleniu ww. pojęcia. Fakt, że droga nie ma statusu drogi publicznej, nie kwalifikuje jej wprost do kategorii innego miejsca publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2008r., IIOSK 245/07 z dnia 28 marca 2008r. II OSK 675/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie IISA/Lu 397/06 z dnia 20 lutego 2007r.). Organ powinien zbadać, czy mimo swobodnego dostępu, działka o nr ew. (...) faktycznie nie służy, jako droga dojazdowa, tylko ograniczonej liczbie użytkowników, np. kilku właścicielom przyległych nieruchomości, a w tym kontekście, czy stanowi miejsce publiczne w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i orzecznictwa. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).