VII SA/Wa 1708/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] oraz decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1708/07 UZASADNIENIE Starosta S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.) w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku G. i W. K., w sprawie zmiany pozwolenia na budowę - zmienił decyzję Starosty S. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy oraz rozbudowę budynku pieczarkarni wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości B. gmina B. - w części dotyczącej charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 maja 2007r. G. i W. K. wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy oraz wykonanie rozbudowy budynku pieczarkami wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, w części dotyczącej charakterystycznych parametrów budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy. Projekt zamienny przewidywał wykonanie budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy o wymiarach 19,0 x 18,2 5m, zamiast budynku o wymiarach 9,0 x 4,0 m. Organ stwierdził, że zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a tym samym sposobu zagospodarowania działki, zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, jest istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę przedłożył zmieniony projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołała się B. K. właścicielka sąsiedniej nieruchomości podnosząc, że nie wyraża zgody na zmianę wymiarów budynku jeżeli będzie on usytuowany w granicy działki. Skarżąca domagała się aby projektowany budynek był posadowiony z zachowaniem odległości 3 m od granicy nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania B. K., od decyzji Starosty S. z dnia [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej charakterystycznych parametrów budynku gospodarczego i zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zmiany decyzji Starosty S. z dnia [...] . Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 z póź. zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32-35 Prawa budowlanego). Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwa tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dopuszczają wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest zatem możliwa zmiana decyzji wykraczająca poza warunki dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] która była przedłożona w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją wynikało, iż przedmiotem inwestycji jest między innymi budowa budynku gospodarczego, parterowego konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na sprzęt rolniczy. Natomiast z projektu zamiennego wynikało, że budynek gospodarczy z przeznaczeniem na sprzęt rolniczy będzie obiektem murowanym z bloczków gazobetonowych lub pustaków żużlobetonowych, co organ ocenił jako sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] . Mając na uwadze tę sprzeczność Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji Starosty S. z dnia [...] . Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] W. i G. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] w części dotyczącej konstrukcji budynku garażowego ze stalowego na murowany. Wobec treści skargi Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnił w całości skargę W. i G. K. i uchylił własną decyzję z dnia [...] i po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty S. z dnia [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę S. w dniu [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy w dniu 24 maja 2007 r. wraz z wnioskiem o zmianę decyzji przedłożyli prawomocną decyzję Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy z dnia [...], prawomocną decyzję Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy z dnia [...] zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]. Zmieniony projekt budowlany opracowany został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i przynależną do Izby Samorządu Zawodowego. Inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym organ drugiej instancji dokonując analizy projektu stwierdził, iż warunki wynikające z przepisów Prawa budowlanego zostały spełnione. W szczególności Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] upoważnił Starostę S. do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] udzielił inwestorowi zgody na wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanych budynków gospodarczych w granicy działek sąsiednich. Zdaniem organu lokalizacja budynku gospodarczego G. i W. K. z przeznaczeniem na sprzęt rolniczy przy granicy działki, nie utrudni zabudowy na działce skarżącej. Odwołująca się B. K. może bowiem na swojej działce wybudować budynki w odległości 4 m lub 3 m od granicy nieruchomości, ewentualnie skorzystać z możliwości usytuowania obiektów w granicy działki nr [...], bez uzyskania czyjejkolwiek zgody. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] i utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, domagając się jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegające na wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych bez upoważnienia właściwego ministra, - naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegające na zaniechaniu zbadania istnienia przesłanki odstępstwa od przepisów techniczno budowlanych tj. przypadku szczególnie uzasadnionego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, naruszała prawo, gdyż podjęta została mimo, iż brak było wymaganego upoważnienia Ministra Infrastruktury, ustanawiającego przepisy techniczno - budowlane. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, powołał się na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] upoważniające Starostę S. do wyrażania zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Jednak odstąpienie od warunków techniczno - budowlanych, także w sytuacji gdy wydawana jest decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało upoważnienia właściwego Ministra. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. Zakres zmiany decyzji z dnia [...] niewątpliwie powodował konieczność zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpoznanie wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku której, nastąpiło kolejne odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych wymagało zachowania procedury, czyli uzyskania upoważnienia właściwego ministra i udzielania bądź odmówienia zgody. W niniejszej sprawie obowiązek ten zaś był zwielokrotniony przez konieczność zbadania przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Jak stanowi art. 77 § 1 kpa organ administracji był zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem decyzja starosty S. z dnia [...] w ogóle nie zawierała uzasadnienia w zakresie odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych, co powinno spowodować jej uchylenie przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji Starosty S. było stwierdzenie, że realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego, gdyż organ I instancji przed jej wydaniem sprawdził, że zostały spełnione wymogi określone w art. 32 - 35 Prawa budowlanego. Organ uznał, że skoro inwestorzy spełnili wskazane wymagania to nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji Starosty S. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy w części dotyczącej charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Z twierdzeniem takim Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodzić się nie mógł. Przepisy ustawy Prawo budowlane stanowią, że w celu wykonania inwestycji odbiegającej od wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych, niezbędne jest uzyskanie na podstawie art. 9 upoważnienia Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych oraz wydanie przez Starostę, na podstawie tego upoważnienia, zgody na odstępstwo. Inwestorzy przed wydaniem przez Starostę S. decyzji z dnia [...] uzyskali zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 b warunków technicznych tj. na wykonanie budynku gospodarczego bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] . Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał właściwej oceny czy udzielenie w owym czasie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych było niezbędne również dla wydania decyzji zmieniającej decyzję Starosty S. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy w części dotyczącej charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc w zakres jego stosowania wchodzą sytuacje projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Skoro przepis ten musiałby być zachowany przy rozbudowie obiektu istniejącego to tym samym musi być zachowany na etapie jego projektowania przy uwzględnieniu, iż poprzednio zatwierdzony projekt był odmienny od aktualnie zatwierdzonego w tym znaczeniu, że wprowadzał dalsze odstępstwa od warunków technicznych poprzez usytuowanie większego niż poprzednio obiektu w granicy z działką sąsiednią. Dlatego zasadny był zarzut skargi, że wydano decyzję z naruszeniem obowiązku zbadania czy przedstawiony projekt nie narusza warunków technicznych a zwłaszcza norm odległościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio to stwierdzić trzeba, że zakres zmiany decyzji z dnia [...] niewątpliwie powodował konieczność zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Wniosek inwestorów dotyczący zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zawierał projekt budowlany powodujący powiększenie wcześniej udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych co wymagało zachowania stosownej procedury, czyli uzyskania upoważnienia właściwego ministra i udzielania bądź odmówienia zgody. W przeciwnym wypadku działania inwestorów mogłyby prowadzić do obejścia przepisów techniczno-budowlanych, albowiem uzyskanie zgodny na niewielkie odstępstwo byłoby następnie podstawą do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu zamiennego zawierającego daleko dalsze naruszenie norm odległościowych - już bez zgodny właściwego organu na takie działanie. Słusznie również skarżąca podnosi, że u podstaw udzielenia takiej zgody leży ocena, iż odstępstwo to jest konieczne z uwagi na szczególny przypadek. Skoro już decyzja Starosty S. z dnia [...] została wydana bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków techniczno - budowlanych, to skutkowało koniecznością uchylenia trzech decyzji organów, w tym wyżej wymienionej, zaskarżonej i poprzedzającej ją - w celu usunięcia naruszenia prawa. Nie przesądzając wyników postępowania administracyjnego, które musi zostać powtórzone organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych uwag Sądu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - orzekł jak w wyroku.