VII SA/Wa 1708/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. ze skargi M.G. i H.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M.G. i H.G. kwotę 834 zł (osiemset trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r ([...]), którą stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] września 2009r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i H.G. pozwolenia na budowę budynku dydaktyczno – szkoleniowego z częścią mieszkalną na działce oznaczonej nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...] – z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł m.in. następujące argumenty: Stosownie do art. 35 ust. 1 oraz ust 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. im. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy akt sprawy tj. załącznika do planu miejscowego – projektu zagospodarowania działki oraz szkicu usytuowania spornego zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego załącznik do protokołu oględzin sporządzonego przez pracowników PINB w [...] w dniu 23 lutego 2010r. jednoznacznie wynika, że dokumentacja projektowa ( zatwierdzona decyzją o pozwoleniu na budowę) przewidywała realizację budynku na obszarze oznaczonych w planie miejscowym symbolami B 38-UMN, oraz B 25-ZP, przy czym większa część budynku zaprojektowana została na obszarze oznaczonym symbolem B 25-ZP. Paragraf 102 planu miejscowego na obszarze B 38-UMN dopuszczał realizację budynków o funkcji usługowej, których powierzchnia zabudowy nie przekroczy 20 % ogólnej powierzchni działki , o wysokości I – II kondygnacji nadziemnych, pod warunkiem uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków na realizację inwestycji. Natomiast paragraf 96 ust. 8 planu miejscowego dla obszarów oznaczonych symbolem B 25-PZ – tereny zieleni urządzonej wprowadził zakaz zabudowy kubaturowej dopuszczając wyłącznie realizację obiektów małej architektury, służących realizacji elementów oświetlenia oraz informacji wizualnej, jak również zabudowę i modernizację układu komunikacji pieszej i rowerowej w obrębie istniejących ciągów komunikacyjnych. Powyższe oznacza – zdaniem organu odwoławczego, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę ( z dnia [...] września 2009r. [...]) wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 96 ust 8 planu miejscowego, jako że wbrew zakazowi zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego. Oczywistość naruszenia prawa nie budzi więc wątpliwości. Przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, a więc każde naruszenie takiego przepisu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do skutków społeczno gospodarczych zaistniałego naruszenia prawa wykazano, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji akceptowałoby zakłócenie, wprowadzonego planem miejscowym, ładu przestrzennego oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu, tym bardziej jeszcze że odległość dzieląca sporne zamierzenie inwestycyjne od rzeki Wieprz jest niewielka. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. została wydana w warunkach przewidzianych w art.156 § 1 pkt. 1 i 3-7 Kpa. Odnosząc się do wyjaśnień Starosty [...] zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r. dotyczących doprecyzowania " uściślenia" przebiegu linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami B 38-UMN oraz B 25-ZP stwierdzono, że pozostają one bez znaczenia dla sprawy jako, że zarówno z załącznika do planu miejscowego jak również z załączonych do pisma odwołujących się, z dnia 11 maja 2010r., kserokopii fragmentu mapy, jednoznacznie wynika przebieg linii rozdzielającej obydwa obszary. Ponadto trudno zgodzić się z argumentacją, że przesunięcie linii rozgraniczających obszary o odrębnym przeznaczeniu nie wymaga formalnej zmiany planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 75 § 1 Kpa., a to wobec nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Wbrew bowiem stanowisku pełnomocnika inwestorów Wojewoda [...] odniósł się do wyjaśnień złożonych przez Starostę [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010r. wskazując, że żadne oświadczenia , wyjaśnienia czy uściślenia nie stanowią podstawy do korygowania lub ignorowania ustaleń obowiązującego planu miejscowego . Poza tym, organ może odmówić przeprowadzenia dowodu jeżeli uzna, że nie wniesie on nic nowego do sprawy. Podstawą do odmowy przeprowadzenia dowodu jest zatem zarówno stwierdzenie, że dowód dotyczy okoliczności niemającej znaczenia dla sprawy, jak i stwierdzenie, że dana okoliczność została już udowodniona za pomocą innych dowodów. Ponadto przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym stosowanym w ostateczności, ponieważ jest możliwe do przeprowadzenia wówczas gdy po przeprowadzeniu innych dowodów pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie zawarta w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 2008r. ( Rep. A [...]) niepełna informacja o przeznaczeniu działki nr [...], nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organy administracji mają bowiem obowiązek samodzielnie sprawdzić treść zapisów planu miejscowego. Odnosząc się do argumentu szkód majątkowych GINB wyjaśnił, że ewentualne dochodzenie ich naprawienia możliwe jest na drodze procesu cywilnego ( art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego) . Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli M. i H.G. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymującej nią w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, a nadto zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. ([...]) została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, 2) art. 7,art. 8, art.9, art. 77 § 1, art.80 w zw. z art. 138 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie zebranym i nie rozpatrzonym w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji błędną jego ocenę. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł m.in., że samo wskazanie przez organ orzekający, iż pozostawienie w obiegu prawnym decyzji zezwalającej na zabudowę terenu objętego zakazem zabudowy jest nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym. Brak wskazania skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą nie jest wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, albowiem nie każda niezgodność pozwolenia na budowę z miejscowym planem przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku takiego pozwolenia. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją organu odwoławczego w kwestii dotyczącej nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków przez organ I instancji. W ocenie skarżącego miały one istotne znaczenie dla sprawy, albowiem mogły wyjaśnić okoliczności związane z zakupem działki oraz okoliczności związane z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja pierwszoinstancyjna podjęte zostały w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to prowadzone jest w oparciu o przepis art. 156 § 1 Kpa w trybie nadzwyczajnym. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z punktu widzenia tego, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nadzorcze nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Orzeka więc wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważności decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa ( pkt 2) . Na tą właśnie przesłankę powołały się organy obu instancji, stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r nr [...] ([...]). W kwestii interpretacji pojęcia " rażące naruszenie prawa", którym operuje art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka jak i orzecznictwo sądowe. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż ma ono miejsce wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności, z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż nie jest przekonująca teza organu jakoby decyzja, której nieważność stwierdzono w sposób oczywisty naruszała art. 35 ust 1 pkt 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Zatwierdziła ona projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę obiektu, co do którego wbrew temu co podnosi organ, nie można kategorycznie stwierdzić, że jego większa część zaprojektowana została na obszarze, na którym plan miejscowy zakazywał zabudowy kubaturowej ( symbol B 25-ZP). Przede wszystkim zauważyć należy, iż porównanie materiału graficznego obrazującego przebieg linii rozgraniczających obszary o symbolach B 25-ZP i B 38-4/MN( zob. załączniki do odwołania oraz protokołu oględzin z dnia 23 lutego 2010r.) nie pozwala na kategoryczne postawienie tezy, iż większa część budynku zaprojektowanego na działce nr [...] znajduje się na obszarze B 25 –ZP. Ta kwestia będzie musiała być wyjaśniona w toku ponownego postępowania. Co do zasady należy zgodzić się z organem odwoławczym, który wypowiada się w kwestii charakteru przepisów które zostały naruszone. Niewątpliwie przepis art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem bezwzględnie obowiązującym podobnie jak i przepis § 96 pkt 8 planu miejscowego. Ich naruszenie pociąga za sobą określone konsekwencje prawne, które nie mogą zależeć od tego kto jest inwestorem i kto dopuszcza się naruszeń. Sam fakt ich stwierdzenia z uwagi na rangę i charakter w/w przepisów ( będących przepisami prawa materialnego) przesądza o konieczności uznania ich oczywistości. Aby jednak naruszenie przepisów art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 96 pkt 8 Prawa miejscowego było rażące musi być spełniona jednocześnie trzecia z w/w przesłanek tzn. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które rozstrzygnięcie wywołuje. Odnosząc się do jej kwestii organ odwoławczy wskazał, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009r. byłoby w istocie akceptowaniem naruszeń wprowadzonego planem miejscowym ładu przestrzennego. Byłoby także wyrazem pobłażliwości dla inwestorów, którzy kierując się względami ekonomicznymi doprowadzaliby do sytuacji zmierzających do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu i to zwłaszcza wówczas, kiedy sporne zamierzenie inwestycyjne pozostawałoby w niewielkiej odległości od koryta rzeki Wieprz. W ocenie Sądu z powyższą argumentacją należałoby się zgodzić pod warunkiem wszakże, że sporna inwestycja rzeczywiście znajdowałaby się w całości bądź w znacznej części na obszarze B 25 –ZP. Gdyby jednak okazało się, że tylko niewielka jej część zajmuje powyższy obszar, to nie sposób byłoby uznać, iż racje ekonomiczne i gospodarcze przemawiałyby za jego rozbiórką. Z powyższych względów za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa. Kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało bowiem oparte na wystarczającym materiale dowodowym , który poddano nadto nienależytej analizie i ocenie. Chodzi tu w szczególności o dowody z dokumentów w postaci materiału graficznego, który obrazował przebieg linii rozgraniczających na planie miejscowym obszary oznaczone symbolami B 25-ZP oraz B 38-4/MN. To, że umiejscowienie tych że linii nie było oczywiste wynikało m.in. z dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] października 2008r. na, które powołuje się notariusz w § 2 pkt 2 aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2008r. rep A [...]. Także ten dokument winien zostać poddany ocenie organu. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. [...], które oceniono pobieżnie i w oderwaniu od pozostałych dowodów z dokumentów ( zwłaszcza tych o których wyżej mowa). Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.