VII SA/Wa 171/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 83 usta. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r., nakładającej na inwestorów [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), polegających na zamurowaniu wszystkich otworów okiennych w północnej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] cegłą szklaną (luksferami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej zgodnie z w/w rozporządzeniem). W uzasadnieniu organ podał, że [...] decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. uzyskali zatwierdzenie planu realizacyjnego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego - segmentu w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W związku z informacjami o dokonanych przez inwestorów odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego w dniu [...] sierpnia 2005 r. inspektorzy powiatowego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny, w czasie których ustalono, że budynek realizowany jest z odstępstwami od dokumentacji projektowej. Stwierdzone odstępstwa to: 1. w ścianie frontowej na poziomie piwnic w miejscu okien wykonano drzwi garażowe, a wjazd zadaszono częściowo, 2. zmieniono geometrię dachu, 3. powiększono balkon na poziomie poddasza - elewacja ogrodowa (zach.) oraz wykonano balkon na poziomie parteru zamiast tarasu ziemnego - elewacja ogrodowa (zach.), 4. zmieniono gabaryty otworów okiennych - elewacja ogrodowa, 5. dokonano zmian aranżacyjnych wewnątrz budynku i zmieniono układ trzonów kominowych - wynika z w/w projektu z naniesionymi zmianami, 6. w ścianie szczytowej (elewacja płn.) zamontowano standardowe okna zamiast projektowanych luksferów. W tej samej elewacji na poziomie piwnicy wykonano dodatkowy otwór okienny. Odstępstwa od projektu budowlanego zostały naniesione na oryginale projektu budowlanego przez inż. [...]. Analizując dokonane odstępstwa organ odwoławczy uznał, iż wykonanie drzwi garażowych w miejscu projektowanych okien, częściowe zadaszenie wjazdu, zmiana gabarytów otworów okiennych w elewacji ogrodowej, zamontowanie standardowych okien zamiast projektowanych luksferów, wykonanie dodatkowego otworu okiennego, dokonanie zmian aranżacyjnych wewnątrz budynku i zmian układu trzonów kominowych nie stanowią odstępstwa o charakterze istotnym. Także zmiana geometrii dachu, powiększenie balkonu na poziomie poddasza oraz wykonanie balkonu na poziomie parteru zamiast tarasu ziemnego, o ile mogą wprowadzać zmianę w zakresie kubatury budynku oraz zagospodarowania terenu działki, to jednak w zakresie uwzględnionym poprzez naniesienie zmian w dokumentacji projektowej, biorąc pod uwagę całość inwestycji, stanowią nieznaczne odstępowanie od zatwierdzonego projektu i należy je również zakwalifikować jako odstępstwo o charakterze nieistotnym. Podkreślił, że projektant inż., [...] dokonał naniesień zmian na oryginale dokumentacji projektowej. Definicja istotnych odstępstw znalazła się w ustawie Prawo budowlane dopiero po nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Zatem katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zawarty w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie istniał w dacie składania zawiadomienia o zakończeniu robót (tj. w 2003 r.). W takim przypadku, z uwagi na brak w dacie dokonania tych odstępstw ich podziału na nieistotne i istotne, rozstrzyganie o istotności odstępstw zostało pozostawione uznaniu projektanta. W związku z tym wykazanie przez niego zmian w dokumentacji projektowej uznać należy za ich usankcjonowanie. Jednakże odstępstwo polegające na wypełnieniu otworów okiennych w ścianie północnej budynku (usytuowanej w odległości ok. 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością) należy zakwalifikować jako realizację inwestycji w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Organ przywołał treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podkreślając, iż zasadą jest sytuowanie ściany z otworami okiennymi bądź drzwiowymi w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. Wskazał, ze przepis § 12 dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad określonych w ust. 1, jednakże żaden z tych wyjątków nie dotyczy projektowania i budowy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi w granicy nieruchomości. Nie jest zatem dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Nadmienił, że poprzednie przepisy dotyczące warunków technicznych tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., jak i wcześniejsze akty wykonawcze wydane w tym zakresie, także nie sankcjonowały sytuacji sytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Co więcej art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli wprost wskazywał, że cyt. "Budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach". Zauważył, ze brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, a przez to nieuzasadnionego prowadzenia postępowania w sprawie dokonanych odstępstw od dokumentacji projektowej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wywołuje przewidziane skutki prawne wyłącznie w sytuacji realizacji inwestycji w sposób zgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z uwagi na dokonane odstępstwa od projektu budowlanego nie można uznać, że dokonane zawiadomienie wyeliminowało możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Nie wniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ww. przepisami oraz pozwoleniem na budowę w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy dopuszczalne jest przeprowadzenie postepowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzeniu takiego postępowania nie stoi także na przeszkodzie znaczy upływ czasu od daty zarówno realizacji obiektu jak i dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z dn. 29. 01. 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14). W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na bezzasadne nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmianę podstawy prawnej skarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: – wydanie decyzji pomimo przyjęcia budynku do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu, – orzeczenie na niekorzyść skarżących, którzy żądali umorzenia postępowania, – naruszenie art. 138 § 2 pkt 1 kpa, w sytuacji wystąpienia przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż budynek jest legalnie użytkowany i brak jest podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, – naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, bowiem obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem dotyczy zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które w dacie budowy tego obiektu nie obowiązywały, – nadto naruszenie art. 7, 8 i 11 kpa oraz art. 107 § 2 i 3 kpa. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto podniesione zarzuty. Głównym argumentem skarżących jest brak podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na przyjęcie budynku do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu, co zdaniem skarżących uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał [...] do zamurowania wszystkich otworów okiennych w północnej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] - cegłą szklaną (luksferami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej). Materialnoprawną podstawę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że tryb postepowania określony w art. 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych następuje najczęściej w sytuacji, gdy inwestor nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inwestorzy [...] na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te, szczegółowo opisane przez organ, zostały naniesione na projekcie budowlanym przez projektanta i ocenione jako nieistotne, poza usytuowaniem otworów okiennych w północnej ścianie szczytowej budynku posadowionej w odległości 3 metrów od granicy sąsiedniej działki. W tak ustalonym stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego niewadliwie uznały, iż doszło do samowolnej zmiany projektu budowlanego, a tym samym naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującego zarówno w czasie budowy przez skarżących budynku mieszkalnego (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), jaki i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Przywołane przepis precyzyjnie określają, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednia działką budowalna nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Podstawowym zarzutem podnoszonym przez skarżących jest brak uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego, iż budynek został, na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy, przyjęty do użytkowania bez sprzeciwu. Oznacza to zdaniem skarżących, że budynek odpowiada wymogom prawa. Stanowisko to jednak jest błędne. Organ prawidłowo uznał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że legalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 ustawy, w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek w nich określonych. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i następne przywołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast brak wniesienia sprzeciwu pozwala na legalne użytkowanie budynku, ale w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalne jest wszczęcie postępowania naprawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty nie mogą być skuteczne wobec ich bezzasadności. Sąd nie dopatrzył się z urzędu także innych naruszeń prawa, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł, jak w sentencji wyroku.